Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28.06.1999 r., (...), wydanym z powołaniem się na przepis art. 38 par. 2 i art. 40 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ch. odmówił uwzględnienia wniosku Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w G.-W. z 12.04.1999 r. o wyłączenie spod egzekucji administracyjnej ruchomości zajętych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko Przedsiębiorstwu Rolno-Marketingowemu R. Spółka z o.o. z siedzibą w R. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że postępowanie egzekucyjne przeciwko ww. Spółce prowadzone jest w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Urząd Miasta i Gminy Ch. dotyczące zobowiązań pieniężnych. Egzekucja tych należności prowadzona była do rachunku bankowego, jednakże z chwilą uzyskania informacji o zamiarze likwidacji działalności Spółki z o.o.
R., dzierżawiącej mienie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, dokonano w dniu 30.03.1999 r. zajęcia ruchomości stanowiących własność ww. Spółki, a nie własność Agencji. Dowody przedstawione przez Agencję na poparcie żądania wyłączenia spod egzekucji zajętych ruchomości, w postaci arkuszy spisu z natury, uznane zostały przez ww. organ egzekucyjny za niewystarczające do uznania, że właścicielem zajętych ruchomości jest Agencja. Ze zgromadzonych w postępowaniu egzekucyjnym dowodów wynika natomiast, że zajęte ruchomości w postaci środków trwałych, nawozów i zapasów produkcji roślinnej stanowią własność zobowiązanej Spółki R., co uzasadnia odmowę wyłączenia ich spod egzekucji.
Pismem z dnia 6.07.1999 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w G.-W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i uwzględnienia jej wniosku o wyłączenie spod egzekucji ruchomości zajętych w dniu 30.03.1999 r. w gospodarstwie rolnym Spółki z o.o. R. z siedzibą w R. Postanowieniem z dnia 2.08.1999 r., (...), wydanym z powołaniem się na przepis art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/ i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.
Izba Skarbowa w Sz. stwierdziła, że wniesione przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w G.-W. zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. z 28.06.1999 r. złożone zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, co spowodowało pozostawienie tego zażalenia bez rozpatrzenia. Wskazano w uzasadnieniu tego postanowienia, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego doręczone zostało wnoszącej zażalenie Agencji w dniu 30.06.1999 r., zaś wniesione zażalenie złożone zostało w Kancelarii Urzędu Skarbowego w Ch. dopiero w dniu 8.07.1999 r., a więc z jednodniowym opóźnieniem. Postanowienie to Izba Skarbowa w Sz. doręczyła Agencji w dniu 4.08.1999 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ciągu 30 dni.
Postanowieniem z dnia 17.08.1999 r. (...), wydanym z powołaniem się na przepisy art. 149 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, Izba Skarbowa w Sz. wznowiła z urzędu postępowanie w sprawie "pozostawienia bez rozpatrzenia zażalenia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w G.-W. jako wniesionego po terminie", wskazując w jego uzasadnieniu, że z nadesłanego w międzyczasie dowodu w postaci koperty z datą stempla pocztowego wynika, iż przesyłka zawierająca wniesione zażalenie nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 7.07.1999 r., co oznacza, że środek odwoławczy wniesiony został w terminie.
W dniu 2.09.1999 r. Izba Skarbowa w Sz. wydała z kolei postanowienie oznaczone (...), którym z powołaniem się na przepisy art. 151 par. 1 pkt 2 i art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ uchyliła swoje postanowienie z 2.08.1999 r., (...), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. z 28.06.1999 r. i rozpatrując to zażalenie orzekła - na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 Kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż ujawnienie się dowodu wskazującego na to, że pismo Agencji zawierające zażalenie nadane zostało w polskim urzędzie pocztowym przed upływem terminu przewidzianego do wniesienia tego środka odwoławczego, uzasadnia wznowienie z urzędu postępowania odwoławczego zakończonego postanowieniem stwierdzającym wniesienie tego środka z uchybieniem terminu oraz uchylenie tegoż postanowienia i rozpatrzenie wniesionego zażalenia. Odnosząc się do zagadnienia wyłącznie spod egzekucji zajętych rzeczy ruchomych, stanowiącego przedmiot wniesionego zażalenia, to uznał ten organ, iż stanowisko organu egzekucyjnego, co do braku przesłanek do dokonania takiego wyłączenia znajduje w pełni uzasadnienie w materiale dowodowym, jaki zgromadzony został w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższe postanowienie Izby Skarbowej z 2.09.1999 r. zaskarżone zostało do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Oddział Terenowy Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w G.-W. Domagając się uchylenia tego postanowienia w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego o odmowie wyłączenia ruchomości spod egzekucji, skarżąca Agencja zarzuciła naruszenie przy jego wydaniu przepisów art. 38 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa przez ustalenie, że zajęte w postępowaniu egzekucyjnym rzeczy ruchome nie są własnością Agencji, a to na skutek niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazała ona na okoliczności i dowody mające wskazywać na zasadność jej żądania.
W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w Sz. wniosła o jej oddalenie, odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
Zaskarżone postanowienie uznać należy za niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione przez stronę skarżącą.
W myśl art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ na postanowienia wydane w toku egzekucji administracyjnej lub dotyczące postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje wyłącznie w sytuacjach, gdy przewiduje to ta ustawa. Jedną z tych sytuacji jest niewątpliwie wydanie postanowienia o odmowie wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych, co do których rości sobie prawa osoba nie będąca zobowiązanym /art. 38 par. 2 w zw. z art. 40 par. 1/.
Przewidując możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym omawiana ustawa nie przewiduje jednak żadnej regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego, odsyłając w tym zakresie /art. 18/ do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/. Odpowiednie stosowanie przepisów tego Kodeksu do postępowania zażaleniowego oznacza, że w myśl art. 141 par. 2 Kpa zażalenie może być skutecznie wniesione jedynie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie - od dnia jego ogłoszenia stronie oraz że do zażaleń mają też odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnej.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym powoduje, że sprawa rozstrzygnięta tym postanowieniem podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu ponownie przez organ odwoławczy. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia jest zachowanie terminu do jej dokonania. Nie zachowanie tego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego tym zażaleniem postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem zbadać we wstępnym postępowaniu odwoławczym, czy zażalenie wniesione zostało w terminie, zaś stwierdzenie przezeń, że termin ten nie został dochowany, powoduje, że jest on zobowiązany z mocy art. 134 Kpa do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Wydane przez organ odwoławczy postanowienie stwierdzające uchybienie do wniesienia środka odwoławczego /odwołania czy zażalenia/ jest postanowieniem ostatecznym w tej sprawie i nie przysługuje od niego zażalenie /art. 134 zdanie 2 Kpa/. Podlega ono jednak - jako postanowienie wydane w administracyjnym postępowaniu odwoławczym i kończące to postępowanie - zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym -Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Z tego, co wyżej powiedziano na temat ostateczności postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego /art. 134 Kpa/ wynika, że postanowienie takie nie podlega weryfikacji na drodze postępowania administracyjnego i to także w trybie postępowania nadzwyczajnego. Jakkolwiek bowiem do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym i odpowiednio także w postępowaniu egzekucyjnym, mają odpowiednie zastosowanie - w myśl art. 126 Kpa - takie przepisy dotyczące decyzji administracyjnej, które m.in. regulują możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem lub stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia, to jednakże możliwość zastosowania tych nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych ograniczona jest w zakresie postanowić jedynie do tych, od których przysługuje zażalenie, gdy tymczasem postanowienie wydane przez organ odwoławczy w trybie art. 134 Kpa do tych kategorii - jak to wyżej wskazano - nie należy /por. tezę na str. 527 w: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 3 - Wydawnictwo CM Beck, Warszawa 2000/.
Sprawując w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, tj. treścią jej żądań i zarzutów i z urzędu bada, czy zaskarżony akt zgodny jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Stwierdzając naruszenie przepisów przy wydaniu zaskarżonego aktu nie jest on jednak władny wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, o ile nie stwierdzi takiego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Jak wynika z przedstawionego na wstępie przebiegu postępowania administracyjnego wywołanego złożonym przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w G.-W. żądaniem wyłączenia spod egzekucji rzeczy ruchomych, do których rości sobie ona prawo jako osoba nie będąca zobowiązanym, do wydania przez Izbę Skarbową w Sz. zaskarżonego postanowienia ostatecznego z dnia 2.09.1999 r. doszło w wyniku rozpatrzenia zażalenia tejże Agencji na odmowne postanowienie organu egzekucyjnego po uprzednim wznowieniu z urzędu postępowania odwoławczego zakończonego ostatecznym postanowieniem stwierdzającym - w trybie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa - uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia oraz po uchyleniu tego ostatecznego postanowienia w oparciu o przepis art. 151 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. W związku z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego wskazać należy, iż przewidziana w art. 145 par. 1 Kpa możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana została decyzja kończąca sprawę administracyjną.
Jakkolwiek przepis ten ma też odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnych w formie postanowień, a poprzez odesłanie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, to jednakże w myśl regulacji zawartej w art. 126 Kpa, wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do tych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego lub egzekucyjnego, od których przysługuje zażalenie. Takim postanowieniem nie jest - jak to wynika z wyżej przedstawionych uwag postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 Kpa w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego lub uchybienia terminu do jego wniesienia, co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wzruszenia takiego ostatecznego postanowienia na podstawie przepisów art. 145-152 Kpa.
Stwierdzając zatem w tych warunkach, że wydanie przez Izbę Skarbową w Sz. rozstrzygnięcia w formie postanowienia z dnia 2.09.1999 r., którym uchylono ostateczne postanowienie tego organu odwoławczego z 2.08.1999 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. z dnia 28.06.1998 r., dokonane po wznowieniu postępowania zakończonego tym ostatecznym postanowieniem, nastąpiło bez podstawy prawnej, stwierdzić też należało, iż wydane w tych warunkach zaskarżone postanowienie jest nieważne w myśl przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a to pozwala uznać, że niezależnie od granic skargi podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jego nieważności.
Z tych względów orzeczono stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.