Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 marca 2000 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa - odmówił Bożenie i Zbigniewowi S. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego przy ul. Z. w K. na działce nr 118/1.
W uzasadnieniu decyzji podano, że tereny przyszłej inwestycji stanowią część parku oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP i zgodnie z zawartymi umowami dzierżawy mogą być wykorzystywane przez dzierżawcę na prowadzenie działalności gastronomicznej. Prowadzona była ona do tej pory w istniejącym pawilonie. Zadem z zapisów tej umowy nie zawiera postanowienia, które mogłoby być traktowane jako zgoda właściciela nieruchomości na wybudowanie na niej obiektu budowlanego. Wręcz przeciwnie z par. 7 pkt 2 umowy wynika, że bez zgody wydzierżawiającego, dzierżawca nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy oraz dokonywać zmian na przedmiocie dzierżawy. Konsekwencją tego było wyrażenie zgody dla dzierżawcy na modernizację istniejącego obiektu, z jednoczesnym przypomnieniem o obowiązku rozebrania obiektu bez odszkodowania z chwilą wygaśnięcia umowy. Skoro dzierżawcy występowali o zgodę na modernizację istniejącego obiektu to mieli świadomość konieczności uzyskania na to stosownej zgody wydzierżawiającego.
Tym bardziej wybudowanie całkiem nowego obiektu jest jeszcze większą zmianą w przedmiocie dzierżawy. Nie może też budzić wątpliwości, że zgoda na modernizację nie jest zgodą na wybudowanie nowego obiektu. W związku z tym uznano, że dzierżawca nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 12 listopada 1999 r., ponieważ nie przedłożył prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego/.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Bożena i Zbigniew S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy tj. o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Odwołujący nie chcą zmieniać przedmiotu dzierżawy, który będzie dalej wykorzystywany na prowadzenie działalności gastronomicznej. Dzierżawca wyraził pisemną zgodę na modernizację istniejącego obiektu, tym samym zdawał sobie sprawę, że modernizacja zgodnie z prawem budowlanym wiąże się z przebudową tego obiektu. Organ I instancji nie ma racji wskazując, że zgoda na modernizację obiektu nie stanowi zgody na wybudowanie nowego.
Odwołujący się uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zgodę na jej zmianę co do wybudowania na przedmiotowej nieruchomości pawilonu jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego z poddaszem nieużytkowym i przedstawili dwie koncepcje architektoniczne obiektu gastronomicznego. Uzyskali też decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą przyłączy wodociągowego, i kanalizacji sanitarnej, a także decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego. Przedłużony został też okres dzierżawy do dnia 31 grudnia 2001 r.
Decyzją z dnia 13 czerwca 2000 r. Wojewoda Z., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu sprawy podano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 listopada 1999 r. na inwestycję określoną jako pawilon jednokondygnacyjny na przedmiotowej działce nie rodzi praw do zabudowy terenu. Powoływanie się przez odwołujących na umowy dzierżawy zawarte z innymi podmiotami, które stanowiły podstawę do wydania pozwoleń na budowę, nie mogą być wzięte pod uwagę, ponieważ nie dotyczą rozpatrywanej sprawy. Podstawą decyzji organu I instancji stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który upoważnia organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w razie niespełnienia obowiązku nałożonego w stosownym postanowieniu.
Odwołujący nie spełnili obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 12 listopada 1999 r., ponieważ nie przedstawili dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł udzielić pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził również, że strona zgodnie z art. 10 Kpa miała zapewniony udział w postępowaniu.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Bożena i Zbigniew S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 3 tej ustawy, przez błędne przyjęcie, że zgoda na modernizację obiektu budowlanego wyrażona przez organ nie wykonuje dyspozycji art. 33 ust. 2 pkt 2, a także naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zarzucili również naruszenie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego, a także naruszenie art. 10 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszenie przepisów prawa materialnego związane było z niewłaściwą interpretacją art. 33 ust. 2 pkt 2 i przyjęciem, że dowód potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie tylko umowa dzierżawy, ale także zgoda na modernizacje obiektów budowlanych wyrażona przez stosowny organ /pismo z dnia 24 marca 1999 r. Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta K./.
Poza tym skarżący zarzucili, że doszło do odebrania im praw nabytych. W związku z projektowaną inwestycją ponieśli duże kwoty pieniężne. W tym zakresie istotne znacznie ma orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które podkreślało zasadę ochronę praw nabytych. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 107 par. 3 Kpa wskazując, że zaskarżona decyzja nie zawiera podania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. Zgodnie z art. 107 par. 3 uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, czego nie uczyniono. Naruszono również treść art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 Kpa i nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego. Poza tym naruszono art. 9 Kpa, który nakazuje informować strony jakie przepisy mają zastosowanie w jego sprawie i konsekwencje ich przekroczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna.
W toku postępowania prawidłowo dokonano ustaleń faktycznych i wskazano właściwą podstawę materialnoprawną. Nie popełniono też uchybień proceduralnych.
Postanowieniem z dnia 12 listopada 1999 r. Prezydent Miasta K. po sprawdzeniu projektu budowlanego budynku usługowego przy ul. Z. w K. zobowiązał Zbigniewa S. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawa inwestora do terenu i uzgodnienia w zakresie zieleni. Stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Istotne więc znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma stwierdzenie czy skarżący wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku wykazania, że dysponują nieruchomością na cele budowlane. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżący dysponują terenem na podstawie umowy dzierżawy z dnia 22 września 1999 r., zawartej na czas określony. Na podstawie par. 7 tej umowy dzierżawca nie może bez zgody wydzierżawiającego zmienić przedmiotu dzierżawy oraz dokonywać zmian na przedmiocie dzierżawy. Natomiast par. 9 umowy zobowiązuje dzierżawcę po zakończeniu umowy dzierżawy do zwrotu przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym i rozebrania istniejących obiektów, ogrodzenia, itp. Z tego tytułu dzierżawcy nie będzie przysługiwało odszkodowanie.
Z zawartej umowy nie wynika zatem, w jakikolwiek sposób, by skarżący dysponowali nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 32 ust. 4 pkt 2, który stwierdza, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie skarżący dysponują nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej na czas oznaczony, w której jednak brak zapisu dającego podstawę do stwierdzenia uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Bez zgody wydzierżawiającego nie wolno skarżącym dokonywać zmian na przedmiocie dzierżawy, a po upływie czasu, na który umowa została zawarta muszą oni przywrócić poprzedni stan nieruchomości. Nie mogą więc zabudować nieruchomości oddanej im w dzierżawę. Wydana decyzja jest zatem zgodna z prawem. Zgoda na modernizację dzierżawionego przez skarżących obiektu, nie może być w żaden sposób traktowana jako uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nie są zasadne też pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących, ponieważ stan faktyczny został należycie wyjaśniony, znajduje to wyraz w decyzjach organów I i II instancji zawierających obszerne uzasadnienie i powołujących właściwe przepisy prawa materialnego.
Przebieg postępowania w niczym nie naruszył treści art. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zaskarżona decyzja nie narusza w żaden sposób, zasady ochrony praw nabytych, bowiem skarżący dysponują nieruchomością na określony czas i na określonych warunkach - bez prawa zabudowy. Tak więc odmowa udzielenia zezwolenia na budowę jest zgodna z prawem i w niczym nie odnosi się, jak też nie narusza praw nabytych. Kategoria prawna "praw nabytych" odnosi się w polskim systemie prawnym do określonych korzyści /praw podmiotowych i innych uprawnień/, które uprawniony nabył i ma korzystać na przyszłość w sposób trwały, pomimo ewentualnych zmian w obowiązujących przepisach. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Skarżący korzystają z przedmiotu dzierżawy na czas ściśle określony i w ustalonym umową zakresie. Tak więc organ właściwie interpretując przepisy zawartej umowy oraz działając w granicach zakreślonych prawem budowlanym w niczym nie naruszył uprawnień skarżących.
Nie naruszono również wbrew stanowisku skarżących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących uczestnictwa stron w toku postępowania przed organem I i II instancji. Skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu składając obszerne pisma we własnej sprawie, w stosunku do treści których organ zajmował zawsze stosowne stanowisko. Decyzja organu II instancji nie jest lakoniczna, i jak już wspomniano zawiera zarówno elementy opisowe, związane z chronologią sprawy i rozstrzygnięcie merytoryczne wraz z uzasadnieniem.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżona jest zgodna z prawem i dlatego Sąd na mocy art. 27 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.