Uzasadnienie
W dniu 17 lipca 1998 r. Wojewoda Sz. wydał rozporządzenie (...) w sprawie Ińskiego Parku Krajobrazowego, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Sz. nr 18 poz. 129 z 3 sierpnia 1998 r., w którym na podstawie art. 24 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm./ w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/, w celu zachowania, popularyzacji i upowszechniania jego walorów krajobrazowych ustalił ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania Parku oraz określił zakazy, w tym "budowy kubaturowych obiektów budowlanych poza istniejącymi, zwartymi układami osiedleńczymi, za wyjątkiem miejsc wskazanych w planach ochrony i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" - par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.
Pismem z dnia 11 września 1998 r. Jan i Wiesława M., mieszkańcy Ińska, wezwali Wojewodę do usunięcia wad prawnych rozporządzenia, które naruszają prawa wnioskodawców przez ograniczenie wykonywania ich prawa własności. Zdaniem skarżących rozporządzenie narusza przepis art. 64 pkt 3 Konstytucji PR oraz przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, przez wprowadzenie do rozporządzenia, zakazów, których przepisy art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje. Każdy właściciel gruntu ma prawo użytkowanie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która pozwala na budowę siedliska, budynków: mieszkalnego i gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy pozyskiwanie drzewa w lasach. Dlatego, zakazy w tym zakresie, ograniczanie ruchu turystycznego nie znajduje uzasadnienia gospodarczego i prawnego i jest wyrazem odgórnego decydowania o sposobie korzystania z własności prywatnej.
W odpowiedzi zawartej w piśmie z 16 października 1998 r. Wojewoda Sz. stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wezwania. Zdaniem organu administracji w przepisie art. 64 cyt. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności przez określenie tych ograniczeń w ustawie a zakres ograniczeń nie narusza istoty tego prawa.
Rozporządzenie wydano na podstawie art. 24 ustawy o ochronie przyrody, której przepisy upoważniają Wojewodę do wprowadzenia nakazów i zakazów tam określonych gdy określa sposoby i zakres gospodarowania na terenie parku krajobrazowego.
Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odnosi się do parków narodowych i rezerwatów przyrody i nie ma zastosowania do parku krajobrazowego, dlatego, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie dotyczące parku krajobrazowego zawiera ograniczenia, zakazy czy nakazy o których mowa w art. 37 ustawy. Ponieważ zakazy określone w przepisie par. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia zgodne są z regulacja art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wezwanie Jana i Wiesławy M. nie jest zasadne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan i Wiesława M. zarzucili rozporządzeniu Wojewody ograniczenie prawa własności przez naruszenie przepisu art. 64 pkt 1, 2 i 3 Konstytucji RP, naruszenie przepisu art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 lutego 1995 r. 0 ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, prawa swobodnego zagospodarowania gruntu do którego mają tytuł prawny a więc art. 3 i art. 43 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i przepisów art. 24 ust. 2, art. 36 ust. 1, art. 37 oraz art. 51 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 493 ze zm./ i wnieśli o stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu skargi, wskazując na zaniechanie opracowania planów zagospodarowania parku i jego stref ochronnych po wydaniu uchwały o jego utworzeniu i obecnie, zatwierdzenie pewnej fikcji związanej z ochroną Ińskiego Parku Krajobrazowego przytoczyli argumenty powołane we wniosku o usunięcie naruszenia prawa w rozporządzeniu.
Zdaniem skarżących, naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody jest ewidentne a rozporządzenie stanowi przykład dowolnej interpretacji ustaw.
W zakresie zabudowy zagrodowej powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97, wskazując, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy ińskiej nie zawiera ograniczeń praw właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy ani zakazu wynikłego ze szczegółowych warunków zagospodarowania terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie z 17 lipca 1998 r. nie uwzględnia treści art. 51 ustawy o ochronie przyrody co świadczy, że ochrona parku krajobrazowego opiera się na zapisach nie przystających do przeobrażeń własnościowych i ich wpływu na rozwój gospodarczy gminy.
Skarżący jako właściciele gruntów rolnych nie kwestionują zapisów ustawy o ochronie przyrody, starając się o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu chcą uwzględnić wszelkie wymogi tej ustawy ale zakazy rozporządzenia są sprzeczne z obowiązującym prawem i prawem właściciela gruntu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wskazując na argumenty powołane w piśmie z 16 października 1998 r., dodatkowo na bezpodstawność zarzutu, że rozporządzenie narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezasadność powoływania się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 1999 r. nazwanym uzupełnienie skargi, skarżący podkreślili, że przy wydaniu Rozporządzenia pominięto właścicieli gruntów przez brak ich zawiadomienia o przygotowywanym planie ochrony parku krajobrazowego. Nadto skarżący wskazali na naruszenie przepisu art. 24 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, który wskazuje tereny, które nie podlegają przepisom. tej ustawy a przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozporządzenie nie może narzucać zapisów sprzecznych z prawem, zwłaszcza art. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, który stwierdza że ograniczenia w zakresie zabudowy mogą wynikać tylko z tej ustawy.
W piśmie ź dnia 2 sierpnia 1999 r. wojewoda ustosunkował się do tych dodatkowych zarzutów powołując się zwłaszcza na przepisy ustawy o ochronie przyrody /art. 24 ust. 9/ i stwierdził, że rozporządzenie na narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżone rozporządzenie Wojewody Sz. z 17 lipca 1998 r. wydane zostało na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, zwłaszcza jej przepisu art. 24 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/, który to przepis nakazał wojewodom w okresie 6 miesięcy od wejścia w życie tej ustawy, dostosowanie aktów prawnych zawierających zakazy lub nakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem czy utratą tych walorów.
Ponieważ ustawa z 29 sierpnia 1997 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. to, wymieniony wyżej termin dostosowania przepisów minął 30 czerwca 1999 r. to oznacza, że rozporządzenie Wojewody z 17 lipca 1998 r. jest rozporządzeniem tworzącym Park Krajobrazowy Ińsko, a nie działaniem dostosowawczym, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. A zatem, mamy do czynienia z aktem, którego celem jest ochrona walorów krajobrazowych środowiska, polegające na umożliwieniu jego zachowania bądź ograniczenia jego degradacji.
Zasadniczym aktem prawnym dotyczącym środowiska i przyrody jest ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która określa ogólne zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska oraz realizacji prawa do korzystania z jego zasobów i zachowania jego wartości jak również działania lub zaniechania zmierzające do zachowania bądź przywrócenia równowagi przyrodniczej, o której mowa wyżej - patrz art. 1 i art. 2 cyt. ustawy.
Jednocześnie ta ustawa określa podustawowe kierunki ochrony Środowiska dotyczące ochrony powierzchni ziemi oraz kopalin, wód oraz środowiska morskiego, powietrza, świata roślinnego i zwierzęcego, zieleni w miastach i wsiach, ochrony przed hałasem i wibracjami, odpadami i innymi zanieczyszczeniami, promieniowaniem jak również określa w przepisach art. 38-41 zasady ochrony walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych środowiska, odsyłając w zakresie ustalenia zasad i form ochrony walorów krajobrazowych środowiska do przepisów o ochronie przyrody - art. 39 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Na uwagę zasługują, jako dyrektywa w wykładni przepisów regulujących ochronę środowiska, i przyrody również przepisy określające ograniczenie w korzystaniu ze środowiska, zwłaszcza art. 73 ustawy, określającej zakazy budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych wpływających szkodliwie na środowiska lub naruszających walory krajobrazowe środowiska.
Te ogólne dyrektywy, odnośnie ochrony przyrody znalazły rozwinięcie w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która to ochrona oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów i składników przyrody jako występujących roślin i zwierząt, kompleksów przyrodniczych i ekosystemów w celu utrzymania procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ogólnie te działania nazywając w celu zachowania i ochrony środowiska naturalnego. Jedną z form ochrony przyrody jest tworzenie parków krajobrazowych jako obszaru chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe w celu jego zachowania, popularyzacji i upowszechniania w warunkach racjonalnego gospodarowania - art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 1 ustawy. Z określenia "parku krajobrazowego" wynika, że cel jego utworzenia i funkcjonowania ma miejsce w warunkach racjonalnego gospodarowania na jego obszarze.
Inaczej mówiąc, fakt wydzielenia określonego obszaru jako parku krajobrazowego nie wyłącza tego obszaru z możliwości ingerencji człowieka, prowadzenia na nim określonej działalności. Wydając w dniu 17 lipca 1998 r. rozporządzenie Wojewoda Sz., zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody określił nazwę parku, jego obszar wraz z otuliną, cel jego utworzenia oraz ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania parku - par. 3 rozporządzenia, oraz określił zakazy, w tym w par. 4 pkt 5 - "budowy kubaturowych obiektów budowlanych poza istniejącymi, zwartymi układami osiedleńczymi, za wyjątkiem miejsc wskazanych w planie ochrony i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".
Cytowany przepis rozporządzenia ma uzasadnienie i podstawę w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje możliwość ograniczenia i zakaz budowy lub rozbudowy obiektów na terenie parków. Akt normatywny ustanawiający park krajobrazowy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody określa również nakazy i zakazy przewidziane w art. 37 ust. 1 ustawy i jest to rozwinięcie i konkretyzacja form ochrony przewidzianych w tym przepisie jak i w art. 73 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ten ostatni przepis, odnośnie wznoszenia obiektów budowlanych na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych stanowi zakaz, jeśli te obiekty budowlane naruszają walory krajobrazowe, uniemożliwiają do niego dostęp, albo utrudniają lub uniemożliwiają zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód albo jeśli budowa lub rozbudowa obiektów szkodliwie wpływa na środowisko na obszarach wymagających szczególnej ochrony, w tym obszarach parków krajobrazowych.
Wskazane wyżej przepisy wskazują, że w zakresie ochrony przyrody, ustawodawca przewidział i określił możliwość wprowadzenia ograniczeń w działalności inwestycyjnej na obszarach parków krajobrazowych. Konkretyzacja ograniczeń i zakazów w zakresie budowy i rozbudowy obiektów budowlanych następuje przez ich określenie w akcie o jego utworzeniu. To oznacza, że zakaz budowy obiektów kubaturowych poza istniejącymi, zwartymi układami osiedleńczymi określony w rozporządzeniu Wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Zakaz ten, wbrew twierdzeniom skarżących nie jest sprzeczny z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Nakaz pozostawienia gruntów rolnych i innych nieruchomości znajdujących się w granicach parku krajobrazowego w gospodarczym wykorzystywaniu nie oznacza zakazu wprowadzania do aktu o utworzeniu parku krajobrazowego regulacji przewidzianych w art. 37 ust. 1.
Skoro celem utworzenia parku krajobrazowego jest ochrona krajobrazu jako syntezy zróżnicowania przestrzennego przyrody i działalności ludzkiej na wybranym obszarze, w celu jego zachowania i rozpowszechniania w warunkach racjonalnego gospodarowania, to nakaz ten oznacza, że racjonalne gospodarowanie na terenie parku krajobrazowego, istniejącymi zasobami rolnymi czy leśnymi jak również funkcjonowania innych nieruchomości winno być zachowane, a gospodarcze wykorzystanie gruntów rolnych, leśnych i innych nieruchomości znajdujących się w granicach parku musi być podporządkowane realizacji celów utworzenia parku krajobrazowego. Nakaz ten oznacza również, że walory przestrzenne przyrody i działalności ludzkiej na danym terenie, ukształtowane właśnie przez m.in. gospodarcze wykorzystanie gruntów rolnych i leśnych winno być zachowane w stanie w jakim się znajduje w chwili tworzenia parku. A zatem, jeśli właśnie przestrzeń ukształtowana przez przyrodę i działalność człowieka ma być zachowana, a na terenie tworzonego parku człowiek prowadzi działalność i gospodarczo korzysta z gruntów, to zachowanie dotychczasowego przeznaczenia gruntów jest wyrazem realizacji celów tworzenia obszaru chronionego przed jego zmianami.
Jednocześnie zapis że grunty rolne i leśne pozostają w gospodarczym wykorzystaniu nie oznacza, że właściciel tego gruntu nie może być ograniczony w sposobie gospodarowania, skoro na obszarze parku krajobrazowego to gospodarowanie ma być racjonalne, zmierzające do zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych obszaru parku.
Właśnie w celu zachowania walorów krajobrazu, ustawodawca przewidział możliwość określenia przy tworzeniu takiego obszaru chronionego określenia ogólnych zasad gospodarowania i wykorzystania oraz określenia jaka działalność jest zakazana czy i jaki sposób zachowania się na terenie parku jest nakazany. Przykładowe wymienienie zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowi na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy przepis szczególny w stosunku do dyrektywy przepisu art. 24 ust. 2 tej ustawy, co oznacza, że zakazy określonego postępowania na terenie parku krajobrazowego nie stanowią naruszenia zasady, że grunty rolne i leśne na terenie parku krajobrazowego pozostają w gospodarczym wykorzystaniu.
Zdaniem Sądu, ograniczenie budowy kubaturowych obiektów budowlanych poza istniejącymi, zwartymi układami osiedleńczymi, za wyjątkiem miejsc wskazanych w planie ochrony i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, stanowi określenie racjonalnego wykorzystania gruntów na obszarze chronionym. Nie jest to bezwzględny zakaz a określenie, gdzie, aby zachować walory krajobrazu istniejącego, prowadzić działalność /budowę/, która walory tego krajobrazu zmienia. Przedmiotowy zakaz mający oparcie w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi zarazem konkretyzację formy ochrony, dopasowanej do celu jaki chce się osiągnąć, tworząc Iński Park Krajobrazowy.
Jeśli zatem skarżony przepis rozporządzenia Wojewody znajduje umocowanie w przepisach ustawy o ochronie przyrody jak również zgodny jest z przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, to nie stanowi on naruszenia czy ograniczenia prawa skarżących w zakresie własności działki nr 1/3 z obrębu M. gmina I., przeznaczonej na cele rolne - a położonej w granicach Ińskiego Parku Krajobrazowego. Dlatego nietrafny jest zarzut skarżących naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP Przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie zostaje naruszona istota prawa własności.
Zgodnie z przepisem art. 140 Kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Z przepisu określającego treść prawa własności wynika, że właściciel korzysta ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy. w tym przepisie jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. ustawodawca nie określił, które to ustawy określają granice wykonywania prawa własności co oznacza, że każdy akt prawny w randze ustawy, określający ograniczenia w wykonywaniu prawa własności jest tym aktem o którym mowa w tym przepisie.
Takimi ustawami są zarówno ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska jak i ustawa o ochronie przyrody. Obie ustawy zawierają przepisy, które określają zasady postępowania określonych podmiotów w zakresie ochrony środowiska i przyrody jak i wprowadzają specjalne warunki gospodarczego korzystania ze środowiska i wprowadzania w nim zmian, w tym gospodarowanie gruntami rolnymi - patrz art. 1, art. 2, art. 3a ustawy o ochronie środowiska, art. 13 i następne ustawy o ochronie przyrody. Konsekwencją ograniczenia prawa własności gruntów rolnych jest m.in. możliwość wprowadzenia zakazu budowy obiektów kubaturowych na gruncie w granicach parku krajobrazowego co wyżej zostało szczegółowo wykazane.
Skoro zatem, prawo własności gruntu rolnego na podstawie ustawy o ochronie przyrody może być ograniczone w sposobie jego wykonywania przez określenie zakazu jego zabudowy, jeżeli dany grunt rolny znajduje się w granicach parku narodowego, to takie ograniczenie prawa własności nie stanowi naruszenia prawa własności jak i art. 64 Konstytucji RP.
Takie ograniczenie nie stanowi naruszenia istoty prawa własności, skoro skarżący mogą korzystać z gruntu rolnego, a więc uprawiać i zbierać pożytki jak również gruntem rozporządzać. Dla krytyki skargi, która faktycznie wyraża sprzeciw przed ograniczeniem praw właściciela gruntu rolnego do jego zabudowy siedliskiem należy stwierdzić, że zarzuty skarżących nie są zasadne.
Wyrażone w tej części poglądy przez skarżących są wyrazem niezrozumienia przepisów o ochronie przyrody i ich wpływu na regulacje związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który de facto stanowi podstawę lokalizacji inwestycji. Zarówno rozporządzenie Wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego jak i plan jego ochrony zatwierdzony przez Wojewodę, są aktami tworzonymi przy udziale różnych podmiotów, w tym władz gminy jako gospodarza terenu, albowiem postanowienie planu ochrony parku krajobrazowego są przepisami wiążącymi dla planów zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że tylko wyczerpanie prawnych możliwości przez osobę zainteresowaną w zmianie tak zapisów planu ochrony parku czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujących lokalizacji inwestycji jest postępowaniem zgodnym z prawem, zmierzającym do realizacji inwestycji w obszarze parku krajobrazowego.
Natomiast w świetle powyższych rozważań, twierdzenie o bezpodstawności skarżonego przepisu nie jest zasadne.
Powoływanie się przez skarżących na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. nie zmienia wyrażonej oceny, albowiem powołana uchwała dotyczy wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia "przeznaczenia gruntów rolnych" a nie zgodności z prawem "zakazu zabudowy gruntów rolnych" zapisanym w rozporządzeniu Wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego.
Dlatego, mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Sz. z 17 lipca 1998 r. o utworzeniu Ińskiego Parku Krajobrazowego, zwłaszcza "zakaz budowy obiektów kubaturowych poza istniejącymi, zwartymi układami osiedleńczymi, za wyjątkiem miejsc wskazanych w planie ochrony i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego", jest zgodne z przepisami ustawy o ochronie przyrody, Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.