Uzasadnienie
Na wniosek Longina K., właściciela nieruchomości przy ul. T. nr 30 w K., Prezydent Miasta (...) wydał 15 lipca 1997 r. decyzję (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na nadbudowę domu pawilonu handlowego na działce nr 544 obręb 9 w K. przy ul. T. nr 30.
Inwestycja miała polegać na nadbudowie jednej kondygnacji istniejącego budynku w jego nie zmienionym obrysie.
11 września 1997 r., po uprawomocnieniu się już ww. decyzji, Prezydent Miasta (...) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z 15 lipca 1999 r., uznając, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu, argumentując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. dla obszaru określonego powyższą decyzją przewiduje, że teren, na którym zlokalizowany jest pawilon handlowy, przeznaczony jest na pas techniczny ulicy osiedlowej T. w rejonie skrzyżowania z ulicą Z. Plan ten nie określa zasad tymczasowego zagospodarowania, na podstawie, których można by określić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) rozpatrując powyższy wniosek uznało, że został on wniesiony przez nieuprawniony podmiot oraz że nie istnieją przyczyny podmiotowe i przedmiotowe do wszczęcia postępowania na wniosek ani też z urzędu i decyzją (...) z 18 grudnia 1997 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z 15 lipca 1997 r. (...).
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Miasto K. zło żyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
2 lutego 1998 r. postanowieniem (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) stwierdziło niedopuszczalność odwołani Postanowienie to zostało zaskarżone 5 marca 1998 r. do Naczelnego Sąd Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem SA/Sz 417/98 z dnia 30 czerwca 1999 r. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Kolegium ponownie rozpatrując sprawę powinno wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 par. 1 i par. 2 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa.
W swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy Zarząd Miasta K. zarzucił, że mimo iż wydawanie decyzji przez organy gminy jest uprawnieniem o charakterze publicznoprawnym i ma charakter władczy, nie oznacza to jednak, że gmina zostaje przez to pozbawiona uprawnień, które wynikają np. z tytułu własności gruntów.
Miasto /gmina/ K. uważa, że jest stroną postępowania, bowiem sprawa dotyczy interesu Miasta K., które jest właścicielem działki sąsiedniej nr 544, a zatem jest stroną postępowania. Interes wnioskodawcy uzasadniony jest planami inwestycyjnymi. Trwale zagospodarowanie działki Longina K. może uczynić niemożliwą rozbudowę skrzyżowania.
Poza tym zarzucono, że zgodnie z art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i gdy nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia. Dlatego właśnie wnioskodawca żąda deklaratoryjnego stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z 30 sierpnia 1999 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa, art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z 18 grudnia 1997 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z 15 lipca 1997 r.
Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że Miasto /gmina/ K., które złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest stroną postępowania.
W myśl art. 28 Kpa, stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7/, gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, bez względu na podmiot sprawy, której rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ma dokonać organ tej gminy.
Uprawnienia organu gminy, a w przedmiotowej sprawie uprawnienia o charakterze publicznoprawnym, mają charakter władczy i organ ma wszelkie możliwości działania w omawianym przedmiocie sprawy aż do jej ostatecznego załatwienia. I nie ma tu znaczenia nawet tytuł do własności gruntów, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma mowy o prawach do gruntu. Prawo własności gruntów może być dopiero przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż może ono doznać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich należy prawo budowlane.
Fakt, że gmina jest sąsiadem nieruchomości też nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbywać jedynie w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem charakter zabudowy wynika z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja, polegająca na nadbudowie istniejącego obiektu, nie zmienia istniejących linii obrysu budynku, a zatem nie zmienia powierzchni terenu, na którym jest ten obiekt.
Błędny jest pogląd wnioskodawcy, wyrażony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skutek nieważności decyzji już nastąpił, gdyż jest ona nieważna z mocy prawa, na podstawie art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejący obecnie obiekt jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją usługowo-administracyjną /oznaczoną symbolem E 23A Ul w ustaleniach realizacyjnych planu/, a realizowane przedsięwzięcie przewiduje się na te same cele i na tym samym terenie, gdyż ma to być tylko nadbudowa istniejącego obiektu. Wywody wniosku nie odnoszą się więc do sytuacji faktycznej.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto K., które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z 18 grudnia 1997 r. (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Strona skarżąca nie podziela przy tym poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż Miasto K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Sprawa rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) dotyczy interesu Miasta K. Skarżąca strona jest bowiem właścicielem przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich.
Zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 154/, "Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek".
W związku z powyższym, niezasadne jest odmówienie Miastu K. przymiotu strony. Miasto jest bowiem nie tylko właścicielem działek sąsiednich, ale jego interes w dążeniu do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lipca 1997 r. jest uzasadniony również jego planami inwestycyjnymi. Plany te, polegające na rozbudowie skrzyżowania przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mogłyby zostać unicestwione przez realizację przez Longina K. zamierzonej inwestycji. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, nie ma podstaw do nieuznania Miasta K. za stronę w niniejszym postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W rozpatrywanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z 15 lipca 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nadbudowę domu pawilonu handlowego na działce nr 544, obręb 9 w K. przy ul. T. nr 30.
Stosownie do treści art. 157 par. 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy nastąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje również wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie występuje przyczyna nieważności decyzji. Nieważność decyzji istnieje, bowiem tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 par. 1 Kpa wadami. Gdy nie ma tych przesłanek, organ musi odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że Miasto K. nie jest uprawnione do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lipca 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skarga złożone zostały przez Miasto /gminę/ K. i zostało ono oznaczone w powyższych pismach jako strona. Wnioski oraz skarga podpisane zostały przez Prezydenta Miasta (...), jako przewodniczącego Zarządu, co spełnia wymogi określone w art. 26, art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Nie można podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 lipca 1997 r. wydanej przez Prezydenta Miasta (...) ustalającej dla Longina K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy istniejącego pawilonu handlowego na działce nr 544 obręb 9 przy ul. T. nr 30 w K. - Miasto K. nie ma przymiotu strony.
Pojęcia strony w sprawie, która ma być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu tzw. jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści art. 28 Kpa. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie uregulowane w Kpa, albo kto żąda od organu administracji publicznej czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Gmina może być bowiem stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna.
Obowiązujące przepisy prawa przewidują sytuacje, gdy na określone zachowania, których podejmowaniem może być zainteresowana gmina, konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej od monokratycznego organu gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/. Można tu wskazać między innymi na decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w której powinny być prawnie chronione interesy gminy, w tym również jej publiczne prawo podmiotowe.
W rozpatrywanej sprawie Miasto K. jest właścicielem działki nr 544 przy ul. T. w K., na której ma być usytuowana przedmiotowa nadbudowa, a także działki sąsiedniej. Skoro w sprawach dotyczących zagospodarowania terenu prawa strony przysługują sąsiadom działki, na której ma być dokonana zabudowa, odmówienie Miastu K. praw strony w istniejącym stanie faktycznym jest niezasadne.
Gmina bowiem, co już podniesiono wyżej, może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna. Żaden przepis prawa takiej możliwości nie wyklucza. Odmówienie, więc Miastu K. praw strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na zaistniałą /zdaniem Miasta K./ sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - jest niezasadne.
Art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j.: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe uregulowanie obejmuje tzw. klauzulę nieważności, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z mocy art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa.
Sąd, analizując zaskarżoną decyzję oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zmuszony jest uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) nie wyjaśniło, jaka treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje dla spornego terenu, a zatem naruszyło co najmniej art. 7 i art. 8 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (...) z 17 stycznia 1980 r. /Dz.Urz. Woj. K. 1980 nr 1 poz. 3/. Aktualizacja planu z 19 grudnia 1992 r.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...), nadbudowa pawilonu handlowego znaj dującego się na działce nr 544 obr. 9 przy ul. T. nr 30 oznaczona jest w planie symbolem E 23A Ul, o przeznaczeniu na działalność usługowo-administracyjną.
Z treści decyzji Prezydenta Miasta (...) z 15 lipca 1997 r. ustalającej Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji wynika, że teren oznaczony symbolem E 23A Ul przeznaczony jest na dzielnicowy ośrodek usługowo-administracyjny.
Strona skarżąca podnosi natomiast, że teren ten oznaczony jest symbolem KZII, co oznacza miejską drogę ruchu normalnego II klasy. Przesłany przez organ, na żądanie Sądu, wyrys z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie usuwa wątpliwości, co do przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr 544 obręb 9. Uniemożliwia to kontrolę Sądu w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa w związku z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: Trafnie podnosi strona skarżąca, iż nie ma żadnego znaczenia w sprawie, że opracowana dokumentacja rozbudowy skrzyżowania pozostawia grunt inwestora bez zmian. Organ administracji wydając decyzję w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje, bowiem oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą czy też planowaną dokumentacją techniczną obiektów, które mają powstać na danym terenie, lecz zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w świetle poglądów doktryny ma charakter prawa miejscowego.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.