Uzasadnienie
W dniu [...] r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...]w sprawie cofnięcia dotacji dla "O." prowadzonego przez M. S. i T. W. Uchwała została podjęta w oparciu o § 7 ust.1 pkt 3 i ust.2 pkt 2 oraz § 11 uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu zmienionej uchwałą z dnia [...]r. Nr [...].
Zgodnie z powołanymi przepisami uchwały Rady Powiatu przyznana dotacja może zostać cofnięta w drodze uchwały Zarządu Powiatu w przypadku, gdy dotowany nie spełni innych warunków określonych przy przyznawaniu i przekazywaniu dotacji (§ 7 ust.1 pkt 3); dotacja może zostać wstrzymana w przypadku nierozliczenia jej w terminie lub niedopełnienia wymogów o informowaniu organu dotującego o aktualnej liczbie uczniów (§ 7 ust.2 pkt 2); w przypadku cofnięcia dotacji, z przyczyn o których mowa w § 7 ust.1, dotacja ulega zwrotowi do budżetu powiatu wraz z odsetkami ustawowymi w terminie 10 dni od dnia otrzymania uchwały w tej sprawie (§ 11 ust. 1).
W oparciu o upoważnienie wynikające z uchwały Rady Powiatu, Zarząd Powiatu cofnął przyznaną i przekazaną dla "O." prowadzonego przez M. S. i T. W. dotację w kwocie [...] zł w związku z podaną w rozliczeniach zawyżoną liczbą uczniów w [...]r. w miesiącu [...]oraz w [...]r. w miesiącu [...]. Ponadto naliczył na dzień [...]r. odsetki ustawowe w wysokości [...]zł i nakazał zwrócić nadmiernie pobraną dotację wraz z odsetkami w terminie 10 dni od dnia otrzymania uchwały na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego. Uchwała wraz z załącznikiem zawierającym szczegółowe wyliczenie dotacji do zwrotu oraz uzasadnieniem została w dniu [...]. doręczona prowadzącym szkołę.
Pismem z dnia [...]r., Pełnomocnik M. S. i T. W. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...]. W wezwaniu wskazano, iż uchwała narusza art.90 ust.2a, ust.3 i ust.3c oraz art.63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz.329 z późn. zm.), narusza art. 7, 8, 9 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazano na niewłaściwe zastosowanie zapisów uchwały Nr [...]Rady Powiatu jako podstawy prawnej cofnięcia części dotacji za rok [...].
W dniu [...]r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...]w sprawie nie stwierdzenia naruszenia prawa i odmowy uchylenia uchwał, w tym między innymi uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie cofnięcia dotacji dla "O." prowadzonego przez M. S. i T. W. W skardze wniesionej w dniu [...]. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie M. S. i T. W.- prowadzące "O." zarzuciły opisanej wyżej uchwale Zarządu Powiatu niezgodność z prawem tj. z § 7 ust. 1 oraz § 9 ust.2 uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...]. oraz art. 90 ust.2, 2a, 3 ustawy o systemie oświaty.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w sprawie cofnięcia dotacji i zasądzenie zwrotu kosztów procesu.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art.3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania skargi Sąd winien ustalić, do której z wyżej wymienionych kategorii aktów należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu oraz czy zostały spełnione formalne przesłanki umożliwiające wniesienie skargi.
Jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygniecie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała taka jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez decyzję administracyjną rozumie się bowiem kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 03.04.2000 r. sygn.akt I CKN 582/98 LEX 50843).
Zaskarżona Uchwała Nr [...]z dnia [...]. w sprawie cofnięcia dotacji dla "O." prowadzonego przez M. S. i T. W. zawiera władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, skierowane w konkretnej sprawie do konkretnej osoby. Została podjęta w oparciu o przepisy uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu. Z kolei przepisy te zostały wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art.90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.).
Brak jest, co prawda, w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa materialnego określenia formy działania organu administracji publicznej zarówno co do przyznania dotacji, jak i jej cofnięcia, nie oznacza to jednak, że w sytuacjach, kiedy przepis prawny nie ustanawia expressis verbis formy decyzji administracyjnej, stosowanie tej formy prawnej jest co do zasady niedopuszczalne (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5.02.1988 r. sygn.akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r. Nr 3, poz.59). Należy bowiem zauważyć, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez czasownikowe określenie kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy, używając na przykład takich terminów, jak "zezwala", "przydziela" czy też "cofa". O tym więc, czy organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję, powinno przesądzać to, czy zachodzi konieczność autorytatywnej konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała Nr [...]Zarządu Powiatu jest decyzją administracyjną. Dodać należy, że uchwała spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art.107 Kpa.
Taka forma rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnych jednostki wyłącza możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art.87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) (wyrok NSA z dnia 26.11.1991 r. sygn.akt SA/Wr 1010/91 ONSA 1992/1/10).
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Należy zauważyć w tym miejscu, że przepis ten jest odpowiednikiem art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ obowiązującej w dacie wniesienia skargi. Skoro przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu jest decyzją administracyjną, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze. Strona skarżąca jednak nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji, a tym samym nie wyczerpała przysługującego środka zaskarżenia, o którym mowa w art.52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Okoliczność, że przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego pouczenia o sposobie i terminie jej zaskarżenia nie otwiera drogi do wniesienia skargi do Sądu w oparciu o art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowić może natomiast podstawę do złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z zachowaniem zasad proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, wniesienie skargi przed wyczerpaniem przysługujących środków zaskarżenia czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).