Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 października 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 104 Kpa. art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692/, udzielił Danucie i Pawłowi J. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. K. Nr 10 w K. z przeznaczeniem:
- - pomieszczeń parteru - jako garaż,
- - pomieszczeń pierwszego piętra - jako biuro handlowe z podręcznym magazynem,
- - pomieszczeń poddasza na funkcję mieszkalną.
Użytkowanie pomieszczeń pierwszego piętra uzależnił od zlikwidowania otworu okiennego, usytuowanego w ścianie od strony działki Nr 591 oraz wykonania jednego, utwardzonego miejsca postojowego na terenie własnej nieruchomości, zgodnie z przedstawioną w dniu 8 października 1998 r. propozycją lokalizacji, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji.
W treści decyzji zawarto też informację, że zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa organ wydający niniejszą decyzją stwierdzi jej wygaśnięcie, jeżeli strona nie dopełni określonych wyżej warunków użytkowania w wyznaczonym terminie.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 31 grudnia 1998 r. (...) wydaną po rozpatrzeniu odwołania Ewy i Zbigniewa S. oraz Ireny P., będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 października 2000 r. SA/Sz 228/99 oddalił skargę Ewy i Zbigniewa S. oraz Ireny P. wniesioną na powyższą decyzję ostateczną Wojewody K. W dniu 26 października 1999 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 50 par. 1 i art. 61 par. 1 Kpa zawiadomił Danutę i Pawła J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia ostatecznej decyzji z dnia 29 października 1998 r., przytoczył treść art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa oraz wezwał wyżej wymienionych do złożenia wyjaśnień co do przyczyn nie wykonania utwardzonego miejsca postojowego na terenie własnej nieruchomości oraz zlikwidowanie otworu okiennego, usytuowanego w ścianie od strony działki nr 591.
Danuta i Paweł J. pismem z dnia 31 października 1999 r. zawiadomili organ o sprzedaży nieruchomości przy ul. K. Nr 10 oraz o wykonaniu polecenia dotyczącego tej nieruchomości zgodnie z decyzją z dnia 29 października 1998 r.
Natomiast w dniu 5 listopada 1999 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. pismo Aliny i Andrzeja D. informujące, że w dniu 2 listopada 1999 r. powzięli wiadomość, że nabyta przez nich na współwłasność z Józefą i Kazimierzem L. nieruchomość położona w K. przy ul. K. Nr 10 obarczona jest wadą prawną i wnieśli "o sprolongowanie do dnia 31 maja 2000 r. terminu wykonania prac" wymienionych w decyzji z dnia 29 października 1998 r.
Dnia 8 listopada 1999 r. pracownik Urzędu Miejskiego w K. przeprowadził wizję lokalną na terenie posesji przy ul. K. Nr 10 w K. i stwierdził, że właściciel nieruchomości zlikwidował otwór okienny w ścianie natomiast nie wykonał utwardzonego miejsca postojowego.
Pismem z dnia 7 lutego 2001 r. Ewa S. i Irena P. wniosły o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 1998 r. (...). We wniosku tym podniosły, że nie został wykonany warunek zawarty w tej decyzji, co powinno skutkować stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Nadto zawarły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 września 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 maja 2001 r. (...) po rozpatrzeniu wniosku Ewy S. i Ireny P., na podstawie art. 104 w związku z art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa - odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 29 października 1998 r. (...) udzielającej Danucie i Pawłowi J. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. K. Nr 10 w K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Powołując się na protokół kontroli z dnia 5 marca 2001 r. Prezydent ustalił, że warunek określony w decyzji został przez stronę dopełniony i w związku z powyższym orzekł jak w sentencji.
Ewa S. i Irena P. wniosły odwołanie od tej decyzji podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 162 par. 1 pkt 2 i par. 3 Kpa ponieważ oba warunki określone w decyzji z dnia 29 października 1998 r. nie zostały wykonane przez inwestora w terminie określonym w tej decyzji. Nadto odwołujące się wskazały na całkowite zignorowanie ich drugiego wniosku, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 września 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny przy ul. K. Nr 10.
Wojewoda Z. decyzją z dnia 9 lipca 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując na oddalenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2000 r., SA/Sz 228/99 skargi Ewy i Zbigniewa S. oraz Ireny P. na decyzją Wojewody K. z dnia 31 grudnia 1998 r. utrzymując w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 1998 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. K. Nr 10 w K. stwierdził, że ocena prawna wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja ostała wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Analiza materiału dowodowego w sprawie wykazała, że warunki decyzji z dnia 29 października 1998 r. dotyczące wykonania jednego, utwardzonego miejsca postojowego oraz zlikwidowania otworu okiennego usytuowanego w ścianie od strony działki nr 591 zostały wykonane. Z tego względu Wojewoda uznał, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia decyzji w trybie art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ewa S. wnosząc o uchylenie obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że określony wyraźnie w decyzji z dnia 29 października 1998 r., na podstawie przepisu prawa /art. 162 Kpa/ termin został przez organ I i II instancji zlekceważony i całkowicie pominięty. Nadto wskazała, że całkowicie została pominięta i nie rozstrzygnięta przez te organy sprawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 września 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku.
Zdaniem strony chybione jest powoływanie się w zaskarżonej decyzji na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 11 października 2000 r. SA/Sz 228/99, gdyż wyrokiem tym sąd rozstrzygał zgodność decyzji Urzędu Miejskiego z prawem w dacie wydania tej decyzji, a do spełnienia warunków określonych w tej decyzji inwestor miał jeszcze czas, a zatem obecna sprawa nie jest tą samą sprawę, którą rozpatrywał Sąd.
Wojewoda Z. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna chociaż nie wszystkie jej zarzuty i argumenty są trafne.
W szczególności bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są wywody skargi podnoszące zignorowanie przez organy obu instancji wniosku skarżącej oraz Ireny P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 września 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku wolnostojącego jednorodzinnego parterowego na budynek mieszkalny dwurodzinny, skoro wniosek ten nie był przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny skutków prawnych niewykonania przez inwestora w terminie wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obowiązków zlikwidowania otworu okiennego oraz wykonania jednego utwardzonego miejsca postojowego.
Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia jego decyzji, uchylił się od ustosunkowania się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji okoliczności, że wyżej wskazane obowiązki wykonane zostały po upływie terminu przewidzianego w decyzji do ich wykonania.
Tymczasem z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/ wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji /a nie oddalenie odwołania/ bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji oraz ograniczony zakres kompetencji kasacyjnych tego organu. Obowiązek organu odwoławczego rozpatrzenia ponownie merytorycznie sprawy oznacza, że organ ten rozpatruje całokształt okoliczności sprawy, a więc że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w swojej decyzji.
Uchylenie się Wojewody Z. od istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu podniesionego w odwołaniu stanowi naruszenie art. 138 par. 1 Kpa, przy czym w ocenie Sądu uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy w tym miejscu przypomnieć, iż sporna decyzja Prezydenta K. z dnia 29 października 1998 r. jako podstawę prawną udzielonego Danucie i Pawłowi J. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pomieszczeń parteru na garaż, pomieszczeń pierwszego piętra na biuro handlowe z podręcznym magazynem i pomieszczeń poddasza na funkcję mieszkalną oparta została o przepisy art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
Powołanie w podstawie prawnej decyzji tego przepisu należy łączyć z rozstrzygnięciem zawartym w zdaniu 2 i 3 jej sentencji brzmiącym dosłownie: "Użytkowanie pomieszczeń pierwszego piętra uzależniam od zlikwidowania otworu okiennego usytuowanego w ścianie od strony działki Nr 591 oraz wykonania jednego, utwardzonego miejsca postojowego na terenie własnej nieruchomości, zgodnie z przedstawioną w dniu 8 października 1998 r. propozycję lokalizacji, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji.
Zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa organ wydający niniejszą decyzję stwierdzi jej wygaśnięcie, jeżeli stoma nie dopełni określonych wyżej warunków użytkowania w wyznaczonym terminie".
Art. 107 Kpa określający składniki struktury decyzji administracyjnej w par. 2 stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne /niż wymienione w par. 1/ składniki, które powinna zawierać decyzja.
W orzecznictwie i doktrynie funkcjonuje ustalony pogląd, że takimi dodatkowymi składnikami decyzji są: termin, warunek, zlecenie i klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy prawa /por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. BECK, W-wa 2000 str. 106-107 i Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, /M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000 str. 628-629/.
Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 107 par. 2 Kpa dopuszczając możliwość dodania dodatkowych składników do wskazanych w jego par. 1 elementów decyzji nie stanowi samoistnej podstawy prawnej tych dodatkowych składników. Obowiązek lub możliwość dodania do decyzji dodatkowych składników wynikać musi z przepisów odrębnych. Takim właśnie odrębnym przepisem prawa materialnego jest wyżej wskazany jako powołany w podstawie prawnej decyzji - art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie robót budowlanych.
Jest to tzw. warunek zawieszający uzależniający wykonanie decyzji od ziszczenia się pewnego zdarzenia przyszłego i niepewnego.
Ustawa prawo budowlane nie określa skutków prawnych niewykonania przez stronę tak określonego warunku. W takiej sytuacji należy stosować instytucję prawa procesowego określoną w art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa, który to przepis zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlany, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Informację o takim właśnie skutku niewykonania przez inwestora w oznaczonym terminie określonych warunków użytkowania zawarto w decyzji z dnia 29 października 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie.
Nie ustosunkowanie się zatem, przez organ odwoławczy do kwestii niewykonania warunku w wyznaczonym terminie wskazuje na zasadność skargi. Zauważyć nadto należy, iż argumentacja organu odwoławczego powołująca się na związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 11 października 2000 r. oddalającym skargę na decyzję ostateczną utrzymując w mocy wyżej wskazaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jest bezprzedmiotowe, bowiem w tej sprawie ocena sądu dotyczyła zgodności z prawem decyzji, a nie skutków prawnych niewykonania przez inwestora określonego w decyzji warunku.
Z powyższych względów należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.