Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, stwierdził nieważność par. 9a, par. 14 pkt 9, par. 10, par. 54 ust. 3, par. 56 ust. 2 pkt 2 uchwały (...) Rady Gminy z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy oraz par. 10, par. 16 ust. 2 pkt 7, par. 20 ust. 1, par. 41 i par. 45 Regulaminu Organizacyjnego Rady Gminy, stanowiącego załącznik /nie opisany/ do Statutu Gminy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że uchwała z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy zawiera szereg nieprawidłowości.
W par. 9a statutu oraz par. 10, par. 16 ust. 2 pkt 7 oraz par. 41 regulaminu organizacyjnego rady gminy uregulowano sprawę tajności obrad sesji, stanowiąc m.in., iż na wniosek 1/4 ustawowego składu rady może być przeprowadzone głosowanie tajne w każdej sprawie, z wyjątkiem głosowania nad udzieleniem zarządowi absolutorium. W par. 10 regulaminu rady dopuszcza się nawet utajnienie całej sesji. Uregulowanie takie narusza art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej.
W rozdziale X regulaminu organizacyjnego rady gminy przewidziano możliwość odbywania wspólnych sesji z innymi radami gmin. W par. 45 postanowiono, iż wspólna sesja jest prawomocna, gdy uczestniczy w niej co najmniej połowa radnych z każdej rady. Zakładając, że prawomocność oznacza możność podejmowania wiążących uchwał, a w takim znaczeniu to słowo wielokrotnie występuje w niniejszym statucie, prowadziłoby to do przekazania kompetencji rady jednej gminy innym gminom. W świetle uregulowań ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na terenie tej gminy. Natomiast sposoby współpracy gmin określa ustawa gminna.
Przewodniczący Rady Gminy, działając z upoważnienia Rady Gminy zawartego w uchwale (...) z dnia 27.09.2000 r., wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności par. 9a i par. 56 ust. 2 pkt 2 statutu Gminy oraz par. 16 ust. 2 pkt 7, par. 41 i par. 45 Regulaminu Rady stanowiącego załącznik do Statutu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda stwierdzając nieważność par. 9a Statutu oraz par. 16 ust. 2 pkt 7 i par. 41 Regulaminu naruszył prawo Rady Gminy do swobodnego ustalenia zasad stosowania tajności trybu głosowania przy podejmowaniu uchwał.
Powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma do tego zapisu żadnego zastosowania, bowiem dotyczy ochrony obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej. Wprowadzony do statutu art. 9a nie narusza zasady ochrony obywatela do informacji, bowiem jest to tylko tryb podejmowania uchwał, które po ustaleniu wyników głosowania podane są do publicznej wiadomości. Wprowadzenie trybu głosowania w zaskarżonej formie jest zgodne z wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 1997 r., II SA 821/96.
Nadto stwierdzono, że zupełnym nieporozumieniem jest stwierdzenie nieważności par. 56 ust. 2 pkt 2 statutu, bowiem zapis ten jest zgodny z treścią art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
Organ nadzoru stwierdzając nieważność par. 45 Regulaminu Rady Gminy nie wskazał - z jakim przepisem pozostaje on w sprzeczności. Organ pominął treść par. 44 pozostającego w bezpośrednim związku z par.
- 45. Wspólne sesje mają na celu rozstrzyganie wspólnych spraw. Ten zapis nie pozwala na nałożenie obowiązków na jedną z gmin przez radnych drugiej gminy.
Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy trzech kwestii uregulowanych w statucie Gminy oraz w regulaminie organizacyjnym Gminy:
1/ ustalenia zasad stosowania tajnego trybu głosowania przy podejmowaniu uchwał, 2/ kompetencji wójta do nawiązania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych podporządkowanych radzie, 3/ wspólnych Sesji Rad Gmin.
Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego.
W orzecznictwie Sądu administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w cyt. art. 14 ust. 1 unormowano wiążąco tylko dwie kwestie: zwykłą większość głosów przy podejmowaniu uchwał i obecność co najmniej połowy składu organu. Każda z nich może być w określonych rodzajach spraw inaczej uregulowana tylko przez ustawę. Nie ma natomiast w tym przepisie unormowania w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania jako zasady dotyczącej procedury podejmowania uchwały.
Co do generalnej kwestii związanej ze sposobem głosowania w gminie, należy jednak zwrócić uwagę na rozwiązania dotyczące sposobu głosowania organów samorządu terytorialnego, które zostały wprowadzone do przepisów określających ustrój powiatu i samorządu województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 575 ze zm./ przyjęto, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Te rozwiązania, które obowiązują od dnia 1 stycznia 1999 r., zdaniem Sądu mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji/. Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych /art. 61 ust. 4 Konstytucji/ jego ograniczenia w drodze ustawy, to regulacja ta świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu, takim jak statut czy regulamin.
Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, iż art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym eliminuje możliwość wprowadzenia do statutu gmin wymogu głosowania tajnego przy podejmowaniu uchwał w innych przypadkach niż przewidziane w przepisach tej ustawy, zawarte w wyrokach NSA z dnia 13 sierpnia 1996 r., II SA/Po 503/96, II SA/Po 529/96, z dnia 3 grudnia 1999 r., III SA 1699/99. Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 8 lipca 1996 r., II SA 944/96, z 4 lipca 1995 r. II SA 821/96 i z dnia 29 czerwca 1995 r., II SA 1179/95, że rada gminy może w statucie gminy określić sprawy inne, aniżeli przewiduje ustawa, w których przeprowadza się głosowanie tajne.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność par. 56 ust. 2 pkt 2 Statutu Gminy, który stanowi, że wójt jest właściwym do nawiązania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych podporządkowanych Radzie na podstawie uchwały Zarządu Gminy o powołaniu.
Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o samorządzie gminnym do zadań zarządu należy zatrudnienie i zwolnienie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawą nawiązania i rozwiązania stosunku pracy z tymi osobami jest uchwała zarządu gminy. Zatrudnienie lub zwolnienie z pracy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej nie jest czynnością wyłącznie wykonawczą, zatem do kompetencji zarządu, a nie wójta, należą zarówno czynności wykonawcze, jak i stanowiące. Stosunek pracy kierowników jednostek organizacyjnych powstaje i podlega rozwiązaniu na podstawie uchwały zarządu /A. Agopszowicz, Z. Gilowna, Komentarz do ustawy o gminnym samorządzie terytorialnym, Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 1999 r., str. 237/.
Natomiast do kompetencji wójta w stosunku do tych osób należą pozostałe czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./.
Z tych względów Sąd uznaje za odpowiadające ww. przepisom stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, że par. 56 ust. 2 pkt 2 Statutu jest niezgodny z aktualnym stanem prawnym.
Skarga w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 45 regulaminu organizacyjnego Rady Gminy jest niezasadna.
Stosownie do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy gminą jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium. W świetle uregulowań ustawy o samorządzie gminnym - co słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego /art. 10 ustawy/. Współdziałanie oznacza, że przynajmniej dwie grupy podejmują wspólne przedsięwzięcia, polegające na działaniu lub zaniechaniu. Formy współdziałania międzygminnego określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Są nimi związki i porozumienia komunalne, których organizacje i zasady działania określono w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym /art. 64-75 ustawy/.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.