Uzasadnienie
S. S. w dniu [...]. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa domu jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] w [...].
O wszczęciu postępowania organ i instancji zawiadomił właścicieli sąsiednich działek, w tym D. P. D. P. pismem z dnia [...]. poinformował organ I instancji, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, gdyż z opracowanego projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego wynika zakaz zabudowy w odległości nie mniejszej niż [...] m od geodezyjnych granic wód.
Burmistrz Miasta [...]decyzją z dnia [...]r., ustalił na wniosek S. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne w [...]działka Nr [...]. W decyzji tej określono między innymi warunki wynikające z przepisów szczególnych: wskazując, że planowana inwestycja położona jest w obszarze [...], dlatego należy stosować wymogi przepisów w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody, zagospodarowanie terenu musi uwzględniać pas gruntu wolnego przy wodzie, nie ogrodzonego w celu umożliwienia dojścia do wody, przejścia lub przejazdu dla swobodnego ruchu wzdłuż wody i wędkowania. Obiekt należy projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób zapewniający ochronę środowiska, projekt wymaga uzgodnienia z D. P. oraz Urzędem Miejskim w [...]przed wydaniem pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. P. domagając się zmiany decyzji poprzez określenie minimalnej odległości linii zabudowy na [...] m od brzegu rzeki [...]albo o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka Nr [...]w [...]znajduje się w [...]i bezpośrednio graniczy z [...]. W trakcie uzgodnień przed wydaniem zaskarżonej decyzji P. zgłosił między innymi zastrzeżenie, aby linię zabudowy wyznaczyć w odległości [...] m od brzegu rzeki [...]. Plan [...]stanie się niebawem wiążący dla sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie zatem decyzji sprzecznych z projektem planu na krótko przed jego zatwierdzeniem stanowi działanie szkodliwe dla przyrody i środowiska. Ponadto zarzucono decyzji naruszenie art. 107 § 3 jak, gdyż nie zawiera uzasadnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 138 § 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że D. P. nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż był organem uczestniczącym w procesie decyzyjnym wydając opinię w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia ta nie została jednak uwzględniona przez organ I instancji.
Ponadto Kolegium podniosło, że organ z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku /spoczywającego na obu podmiotach współdziałających/ nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie. Organ współdziałający w trybie art. 106 kpa nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie ma żadnych jej uprawnień. Organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji, nie może wnieść odwołania od takiej decyzji.
Kolegium przywołało stanowisko wyrażone w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego - B.ADAMIAK i J. BORKOWSKIEGO oraz w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie SA/Sz 713/2000.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 28 kpa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...]jest zarządcą mienia Skarbu Państwa i realizuje ustawowo określone cele z zakresu ochrony przyrody. Dla realizacji zadań nie jest obojętne, w jaki sposób zostaną zagospodarowanie nieruchomości graniczące bezpośrednio z [...]. W opracowanym planie ochrony [...]przewiduje się zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż [...] m od granicy [...]. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji, P. działał jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie, a więc jako strona w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący podniósł, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują opiniowania przez D. P. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia została wydana na życzenie organu I instancji, dlatego błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że D. P. uczestniczył w procesie decyzyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]odpowiadając na skargę wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, że sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że D. P. reprezentowany przez D. P. był organem współdziałającym /w trybie art. 106 kpa/ w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, i z tego powodu uznał, że nie jest legitymowany do wniesienia odwołania w tej sprawie.
Stosownie do art. 106 § 1 kpa - jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Współdziałanie w rozumieniu art. 106 kpa musi dotyczyć dwóch organów administracji, w sensie ustrojowym lub funkcjonalnym. Przepis prawa ma także uzależniać wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/. Przesłanka ta oznacza, iż przepis prawa materialnego ustanawia obowiązek współdziałania między organami administracji.
Trafne co do zasady jest stanowisko Kolegium, że organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku, nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie. Organ współdziałający w trybie art.106 kpa, nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie ma żadnych jej uprawnień /por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 1971/93 publ. WOKANDA Nr 6 z 1994r.A Organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji wydanej w sprawie nie może ani wnieść odwołania od takiej decyzji, ani też skargi do NSA /por. Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego B. ADAMIAK, J.BORKOWSKI, Wyd. C.H. BECK W-wa 1996r, str.469/. Tymczasem analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie daje podstaw do stwierdzenia, że D. P. reprezentowany przez D. P. był organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa. Z treści pisma D. P. z dnia [...]. /k.11 akt adm./ wynikają przeciwne wnioski do tych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Burmistrz [...]zawiadamiając P. o wszczęciu postępowania wszczętego na wniosek S. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...]w [...], traktował P. jako stronę postępowania, wywodząc jak wydaje się to uprawnienie z faktu sąsiedztwa gruntów Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie P. w stosunku do działki nr [...]wnioskodawcy. Z akt sprawy i twierdzeń strony skarżącej wynika, że działka Nr [...]znajduje się w [...]i bezpośrednio graniczy z P. Należy też podnieść, że organ odwoławczy uznając D. P. za organ współdziałający w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie wskazał przepisu prawa materialnego uzależniającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zajęcia stanowiska w formie opinii przez właściwy [...].
Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu odwołania rzeczą organu odwoławczego będzie ocena legitymacji strony skarżącej w aspekcie przesłanek określonych w art. 28 kpa.
Podnieść też należy, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie SA/Sz 713/2000, w którym wyrażono pogląd, że D. I. jako organ współdziałający przy wydaniu decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miał przymiotu strony, został wyrażony w innym stanie prawnym /tj. w czasie obowiązywania planu ochrony zatwierdzonego rozporządzeniem Wojewody z dnia [...]../ Ponadto organ odwoławczy w osnowie decyzji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 138 § 3 kpa zamiast - skoro umorzył postępowanie odwoławcze - przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stanowi to uchybienie, ale nie mające wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.