Uzasadnienie
Decyzją z 18.08.1995 r., wydaną na podstawie par. 28 ust. 1 i 2 i par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.07.1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, Zarząd Miasta K. ustalił Kombinatowi Budowlanemu w K. dodatkową opłatę roczną za 1995 r. z tytułu wieczystego użytkowania działki nr 10/29 obręb 14 - w wysokości 10 procent ceny gruntu, t. j. w kwocie 5.800 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że umowę notarialną nr rep. 553/94 z 4.02.1994 r. oddano w użytkowanie wieczyste w/w działkę Kombinatowi Budowlanemu w K., który zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w ciągu 1 roku od zawarcia umowy, czego jednak do chwili wydania decyzji nie uczynił.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez wieczystego użytkownika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10.10.1995 r., uchyliło decyzję Zarządu Miasta K. w całości i sprawę przekazało temuż organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż uchylona decyzja wydana została bez przeprowadzenia poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Zarząd Miasta wydał w dniu 15.12.1995 r. nową decyzje, w której na podstawie przepisów par. 28 ust. 1 i 2 i par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ ustalił Kombinatowi Budowlanemu w K. dodatkową opłatę roczną za 1995 r. z tytułu wieczystego użytkowania działki nr 10/29 obręb 14 - w wysokości 10 procent ceny gruntu, tj. w kwocie 5.800 zł. W uzasadnieniu tej decyzji odwołano się do treści par. 5 umowy notarialnej oddającej w/w grunt w wieczyste użytkowanie, według którego wieczysty użytkownik zobowiązał się do rozpoczęcia budowy parkingu wielopoziomowego w ciągu 1 roku od zawarcia umowy. Wskazano, też, że podane przez wieczystego użytkownika przyczyny nie rozpoczęcia budowy w/w obiektu, t. j. brak chętnych do współuczestnictwa w budowie oraz wnioskowała zmiana przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe, handlowe i budowę garaży, nie mogą być podstawą do przesunięcia terminu zabudowy i uzasadniają wymiar dodatkowej opłaty w wysokości 10 procent wartości gruntu.
W odwołaniu od tej decyzji Kombinat Budowlany w K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 Kpa i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a domagając się jej uchylenia wykazywał na brak zapotrzebowania społecznego dla wynikającej z założenia planistycznego budowy garażu wielopoziomowego na wieczyście użytkowanej przez siebie działce.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15.03.1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. art. 2 i art. 25 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że zawierając umowę wieczystego użytkowania działki Kombinat Budowlany w K. zobowiązał się do dotrzymania warunków umowy w przedmiocie zabudowy gruntu zgodnie z przeznaczeniem - w określonym terminie oraz że nie wykorzystał przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienia związanego z przedłużeniem terminu rozpoczęcia zabudowy, jeżeli jest on spowodowany okolicznościami od wieczystego użytkownika niezależnymi.
Decyzję tę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Kombinat Budowlany w K. z powodu jej niezgodności z prawem.
Zarzucając naruszenie przepisów art. 7 Kpa, art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skarżący domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji i podnosi, że przed ustaleniem dodatkowej opłaty rocznej Zarząd Miasta K. nie rozpatrzył jego wniosku o przedłużenie terminu do rozpoczęcia zabudowy, a naliczając tę opłatę nie uzasadnił w swej decyzji przyczyn określenia jej w maksymalnie dopuszczalnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując przesłanek do zmiany swego dotychczasowego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał co następuje:
Stosownie do przepisu art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ Sąd ten nie jest związany granicami skargi, tj. granicami zarzutów i żądań. Uwzględniając z urzędu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania Sąd ten nie może jedynie wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Nakładając na osobę prawną lub osobę fizyczną, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy, obowiązek zagospodarowania gruntu w sposób i w terminie określonym w umowie /art. 25 ust. 1/, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przewiduje zarazem skutki niedotrzymania przez wieczystego użytkownika terminu do zagospodarowania gruntu. I tak, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 omawianej ustawy rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 Kc, tj. wówczas, gdy wieczysty użytkownik korzysta w gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności gdy nie wzniósł określonych w niej budynków i urządzeń.
W celu przymuszenia wieczystego użytkownika do wykonania przyjętego na siebie zobowiązania do zagospodarowania gruntu w ustalonym umową terminie omawiana ustawa wprowadziła też możliwość nałożenia na niego dodatkowej opłaty rocznej. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może wprowadzić dodatkową opłatę roczną, niezależnie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po bezskutecznym upływie terminu w jakim stosownie do planu zagospodarowania przestrzennego, umowy lub decyzji wieczysty użytkownik zobowiązany jest rozpocząć lub zakończyć zabudowę gruntu lub zagospodarować go w inny sposób. Stosownie do postanowień zawartych w par. 28 i par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ nałożenie na wieczystego użytkownika dodatkowej opłaty rocznej rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy dokonuje w drodze decyzji, zaś wysokość tej opłaty nie może przekraczać 10 procent ceny gruntu za pierwszy rok po upływie zabudowy lub innego zagospodarowania określonego w planie zagospodarowania przestrzennego, umowie lub decyzji.
Użyte w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ sformułowanie, iż właściwy organ "może wprowadzić dodatkowe opłaty" roczne oznacza, że organ ten działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Taki uznaniowy charakter ma też treść decyzji nakładającej dodatkową opłatę roczną w zakresie dotyczącym jej wysokości, skoro ustawodawca nie ustala jej w sposób sztywny, ale daje właściwemu organowi możliwość wyboru jej wysokości, określając jedynie jej górną granicę /"nie może przekraczać 10 procent ceny gruntu"/. Dlatego też uzasadnienie wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 omawianej ustawy decyzji o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej winno wyraźnie i przekonywująco wskazać zarówno na zasadność nałożenia tej opłaty, jak i na wybór jej wysokości.
Wymogu tego zaskarżona decyzja w istocie nie spełnia. Czyniąc zadość żądaniu zarządu gminy podania przyczyn nie rozpoczęcia budowy w terminie zakreślonym w umowie o przekazaniu działki w wieczyste użytkowanie. Kombinat Budowlany w K. przedstawił pisemne wyjaśnienia obrazujące jego działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na budowie garażu wielopoziomowego oraz wyniki tych działań, wskazujące na brak ekonomicznych przesłanek dla tego rodzaju inwestycji, a zarazem wystąpił z propozycją zmiany przeznaczenia dzierżawionego wieczyście gruntu stosownie do rozpoznanych przez siebie potrzeb społecznych. Decydując się mimo tego na rozstrzygnięcie nakładające na w/w wieczystego użytkownika dodatkowej opłaty rocznej Zarząd Miasta K., jako organ I instancji, wyjaśnienia te w istocie rzeczy pominął, skoro w uzasadnieniu swej decyzji nie ustosunkował się w ogóle do argumentu braku społeczno-ekonomicznego uzasadnienia dla projektowanej w planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji.
Okoliczność, że właściwy do spraw planowania przestrzennego zagospodarowania terenu organ nie zaakceptował propozycji ewentualnej zmiany przeznaczenia gruntu pod budownictwo mieszkaniowe, handlowe i budowę garaży jednopoziomowych, co postulował wieczysty użytkownik działki, sama przez się nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej. Tak więc, w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji uznana być musi za wydaną z naruszeniem zarówno przepisu art. 7 Kpa, skoro nie została poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i dążeniem do załatwienia sprawy z uwzględnieniem szeroko pojętego interesu społecznego, jak i z naruszeniem przepisu art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa, skoro uzasadnienie jej nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia przesłanek nałożenia na wieczystego użytkownika dodatkowej opłaty rocznej oraz wyboru jej wysokości w maksymalnych granicach.
Uznać również należy, iż takimi samymi uchybieniami dotknięta jest zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego, skoro rozpatrując odwołanie w pełni akceptuje decyzje organu I instancji i jej uzasadnienie.
Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja niezgodna jest z prawem w przedstawionym wyżej zakresie, orzec należało o jej uchyleniu, jak i o uchyleniu decyzji ją poprzedzającej /art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
O kosztach postępowania sądowego w sprawie orzeczono na podstawie przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.