Uzasadnienie
Decyzją z 21 stycznia 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ oraz par. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, Wójt Gminy K. wymierzył Zakładowi Energetycznemu SA w K. kary pieniężne za:
- usunięcie bez wymaganego zezwolenia 30 drzew z terenu Ośrodka Wypoczynkowego WSS "O" w D. - w wysokości 107 604 zł oraz
- usunięcie bez wymaganego zezwolenia 20 drzew z terenu Ośrodka Wypoczynkowego KWK "A" w D. - w wysokości 43 790,80 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wycięcie drzew na terenie ww. Ośrodków Wypoczynkowych miało miejsce jesienią 1994 r., przy czym w przypadku 20 drzew z terenu Ośrodka KWK "A" polegało ono na ogłowieniu ich w sposób odpowiadający pojęciu usunięcia drzewa, które spowodowało ich obumarcie i usunięcie obumarłych pni wiosną 1996 r. przez użytkownika Ośrodka, zaś drzewa na terenie drugiego z ww. Ośrodków wycięte zostały od razu na poziomie gruntu. Wskazano dalej w uzasadnieniu, że Zakład Energetyczny nie występował o zezwolenie na wycięcie tych drzew na zasadach określonych w art. 48 i art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz że wysokość kary pieniężnej, ustalona zgodnie ze specyfikacją wyciętych drzew, podwyższona została o 100 procent ze względu na fakt, że miejscowość D. stanowi obszar ochrony uzdrowiskowej, a ponadto znajduje się na terenie chronionego krajobrazu - Koszalińkiego Pasa Nadmorskiego.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Zakład Energetyczny SA w K. odwołania od tej decyzji, w którym odwołujący się żądał odstąpienia od stosowania kary pieniężnej za usunięcie drzew podnosząc, iż organ administracyjny nie uwzględnił faktu, że usunięte drzewa nasadzone zostały pod istniejącą od 1967 r. linią energetyczną niezgodnie z zasadami wynikającymi z normy PNE-5100 "Przepisy budowy elektroenergetycznych linii napowietrznych", które wykluczają zadrzewianie pasa pod linią energetyczną drzewami wysokimi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 22 lutego 1997 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 48 ust. 2, art. 86c i art. 110b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Nawiązując do wcześniejszego postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), z 26 kwietnia 1996 r., uchylającego poprzednio wydane decyzje, organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że na podstawie ponownie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego zostało ustalone, że wycięte na wysokości ok. 1 metra od gruntu drzewa obumarły, a więc nie zachowały żywotności, wobec czego wycięte zostały przy ziemi. Wskazując też na przepis art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i wynikający z niego nakaz uzyskania zezwolenia organu gminy na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się Zakład zezwolenia takiego nie uzyskał. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu o konieczności konserwacji linii energetycznej i usunięcia rosnących pod tą linią drzew dla zachowania stanu bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż takie przesłanki mogły jedynie stanowić podstawę do uzyskania zgody na wycięcie drzew, same jednak nie usprawiedliwiają ich usunięcia bez wymaganego zezwolenia. Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości kary pieniężnej nałożonej na odwołujący się Zakład, Kolegium wskazało na fakt, że do wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia doszło w miejscowości D., stanowiącej obszar ochrony uzdrowiskowej i znajdującej się na terenie chronionego krajobrazu-Koszalińskiego Pasa Nadmorskiego, co uzasadnia podwyższenie kary pieniężnej o 100 procent.
Powyższą decyzję ostateczną Zakład Energetyczny SA w K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się - jak to wynika z treści jego pisma - uchylenia zaskarżonej decyzji, Zakład zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymogów ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 49 poz. 404/ oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Stawiając te zarzuty, skarżący wywodzi, że skoro podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 18 listopada 1996 r. na terenie Ośrodka Wypoczynkowego KWK "A" nie było już ogłowionych wcześniej drzew, to oględziny te nie mogą stanowić dowodu na niezachowanie żywotności przez te drzewa. Skarżący odwołuje się do faktu, że usunięte drzewa wyrosły pod istniejącą od 1967 r. linią energetyczną, co stanowiło naruszenie zasad wynikających z normy PNE-5110, regulującej zasady budowy elektroenergetycznych linii napowietrznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Sz., wyrokiem z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie SA/Sz 682/97 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 lutego 1997 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy w stopniu niedostatecznym wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności pomijając ewentualność zaliczenia zespołu usuniętych drzew do zieleni miejskiej oraz nie dokonując w należytym stopniu oceny charakteru wycięcia tych drzew w aspekcie jego związku z zabiegami pielęgnacyjnymi, uchybiając w ten sposób zasadom wyrażonym w art. 7 i art. 77 Kpa, co spowodowało, że decyzja ostateczna została uchylona.
Decyzją z 8 października 1998 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z 21 stycznia 1997 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.
Wójt Gminy K., po przeprowadzeniu ponownego postępowania dowodowego, decyzją z 16 grudnia 1998 r. wymierzył Zakładowi Energetycznemu SA w K. kary pieniężne za:
- usunięcie bez wymaganego zezwolenia 30 drzew z terenu Ośrodka Wypoczynkowego WSS "O" w D. -w wysokości 107 604 zł oraz
- usunięcie bez wymaganego zezwolenia 20 drzew z terenu Ośrodka Wypoczynkowego KWK "A" w D. -w wysokości 43 790,80 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład Energetyczny SA w K. Domaga się on uchylenia zaskarżonej decyzji i odstąpienia od stosowania ustalonej kary w łącznej wysokości 151354,80 zł, nałożonej za usunięcie 50 drzew na terenie Ośrodków KWK "A" i W SS "O" w D. oraz umorzenia postępowania w sprawie. Podnosi również, że ewentualne ograniczenie kary do wysokości podstawowej, Zakład Energetyczny zrekompensowałby przez nowe nasadzenie drzew i krzewów ozdobnych w miejscu i czasie wskazanym przez Urząd Gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z 10 lutego 1999 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 Kpa, art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska, uchwały (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 27 stycznia 1972 r, o ustanowieniu statusu Uzdrowiska K. - obszar C /Dz.Urz. Woj. K. nr 4 poz. 26/, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z 16 grudnia 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Zakład Energetyczny nie występował o zezwolenie na usunięcie drzew na zasadzie art. 48 i art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny (...), przyjął za "pewnik", że wycięcie drzew na terenach dwóch ośrodków wypoczynkowych w miejscowości D. wymagało uprzedniego uzyskania przez Zakład Energetyczny zezwolenia organu gminy, ale zarzucił, że usunięcie przedmiotowych drzew mogło nastąpić w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi, które odnoszą się do zespołu roślinności stanowiącego zieleń miejską.
Kwestie te zostały wyjaśnione, bowiem po pierwsze: teren, na którym wycięto drzewa, jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. pod zabudowę pensjonatową. Z mapy planu terenu, na którym wycięto drzewa, wyraźnie wynikało, że jest to teren zabudowy, a posadzona zieleń jest jedynie towarzysząca obiektom budowlanym, teren jest ogrodzony, zamknięty, będący w użytkowaniu wieczystym i nie jest to teren ogólnodostępny, do którego można zastosować definicję "zieleni miejskiej", /która zapewnia mieszkańcom miast i osiedli korzystanie z przyrody żywej/, a miejscowość D. jest wsią. Przy czym w ramach zabiegów pielęgnacyjnych, usuwanie drzew i krzewów z terenów zieleni miejskiej wymaga również zezwolenia, wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, chyba, że są to drzewa i krzewy owocowe albo drzewa i krzewy, których wiek nie przekracza 5 lat /a wniosek składa podmiot użytkujący nieruchomość wchodzącą w skład zieleni miejskiej/, a wycięte drzewa miały ponad 30 lat.
Wyjaśniając zarzuty podniesione w odwołaniu w kwestii, o jaki plan chodzi, należy stwierdzić, że chodzi o powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy K. (...) z 2 lutego 1994 r. /Dz.Urz. Woj. K. nr 4/.
Natomiast zieleń izolacyjna, inaczej mówiąc, ochronna jest sadzona w celu ochrony przed skutkami wydalania do atmosfery zanieczyszczeń i nie może w tym przypadku mieć żadnego zastosowania. Także przedmiotem sprawy w zakresie wymierzania kary nie może być kwestia nowych posądzeń, bowiem te mogą mieć znaczenie jedynie przy negocjacjach o wydanie zezwolenia na dokonanie wycinki drzew, a nie przy wymierzaniu kary za brak takiego pozwolenia.
W ten sposób sprawa została niewątpliwie wszechstronnie rozstrzygnięta i z żadnego dokumentu nie można wyprowadzić tezy, że były to zabiegi pielęgnacyjne, gdyż kłóci się to z zasadą zarówno definicji takich zabiegów, jak i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu /użytkowanie wieczyste/, a problem prawny tkwi w tym, że drzewa zostały wycięte /usunięte/.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zakład Energetyczny Spółka Akcyjna K., który zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 42 ust. 2 i art. 48 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ przez ograniczenie się do przyjęcia, że zieleń na terenie Ośrodków Wczasowych KWK "A" i WSS "O" w D. nie ma charakteru zieleni miejskiej oraz zieleni ochronnej /izolacyjnej/. Ponadto, zarzucono sprzeczność ustaleń Kolegium z treścią posiadanego materiału dowodowego przez przyjęcie odmiennych wniosków niż wskazywałyby powołane w sprawie dowody. Wskazując na powyższe zarzuty, Zakład wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w odniesieniu do ustalonej kary pieniężnej w kwocie 43 790,80 zł, nałożonej za usunięcie 20 drzew w Ośrodku Wczasowym KWK "A" w D. Ponadto, o uchylenie decyzji i odstąpienie od zastosowania kary pieniężnej w części dotyczącej wycinki 30 drzew w Ośrodku Wczasowym WSS "O" w D., w kwocie 107.604 zł i ograniczenie się do zastosowania opłat podstawowych, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian /Dz.U. 1993 nr 133 poz. 638/, przy uwzględnieniu obowiązku nasadzenia przez Zakład innych drzew i krzewów ozdobnych w miejscach wskazanych przez Urząd Gminy, ewentualnie o uchylenie decyzji w celu wznowienia postępowania wobec nierozstrzygnięcia o wszystkich okolicznościach istotnych dla sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sz. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do zasady wyrażonej w art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten nie jest związany granicami skargi, a więc treścią jej zarzutów i żądań, lecz z urzędu bada zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że skarżący Zakład Energetyczny dokonał jesienią 1994 r. wycięcia 50 drzew rosnących w pasie gruntu pod napowietrzną linią elektroenergetyczną, biegnącą przez tereny dwóch zakładowych ośrodków wypoczynkowych w miejscowości D., stanowiącej obszar ochrony uzdrowiskowej, przy czym w przypadku jednego z tych ośrodków, wycięcie 20 drzew polegało na ich ogłowieniu na wysokości około 1 metra od gruntu, co w konsekwencji spowodowało ich obumarcie i konieczność ich późniejszego zupełnego usunięcia. Podnoszone w skardze zarzuty, co do braku podstaw do ustalenia, że powodem całkowitego usunięcia w 1996 r. ogłowionych drzew było ich obumarcie, należy uznać za chybione w świetle zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów.
Określając zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zmierzające do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości /art. 1 ust. 1/, ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nałożono na jednostki organizacyjne i osoby fizyczne m.in. obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez nie nieruchomościach /art. 48 ust. 1/, zakazując zarazem samowolnego ich usuwania /art. 48 ust. 2/ oraz przewidując kary pieniężne za naruszenie tego zakazu /art. 110 ust. 1b pkt 2/.
Do takich wyjątków w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok z dnia 25 czerwca 1998 r., SA/Sz 682/97 - nie publ./, należy zaliczyć sytuacje opisane w art. 48 ust. 4 pkt 4 cytowanej ustawy, który stanowi, że wymóg uzyskania zezwolenia organu gminy nie dotyczy "drzew i krzewów usuwanych z terenów zieleni miejskiej i parków miejskich w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi".
Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nałożenia kary pieniężnej pominęły zupełnie zagadnienia ewentualnego braku ustawowego wymogu uzyskania zezwolenia na to wycięcie, w związku z jego charakterem /usunięcie drzew rosnących pod napowietrzną linią elektroenergetyczną/ oraz w związku z ewentualnym zaliczeniem wyciętych drzew do drzew rosnących na terenach zieleni miejskiej w rozumieniu art. 42 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
W konsekwencji powyższego wyroku, przeprowadzono szczegółowo postępowanie wyjaśniające i organy obu instancji wydały decyzje, po zmianie z 1 stycznia 1998 r. treści przepisu art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 4 i dodaniu przepisu art. 48a przez art. 1 pkt 28 lit. "a i b" oraz pkt 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885 ze zm./. Decyzja Wójta Gminy K. wydana została 16 grudnia 1998 r., a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - 10 lutego 1999 r.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie zarówno Sąd, jak i organ administracji, dopóki nie nastąpią zmiany stanu prawnego, w świetle których wspomniana ocena straci aktualność. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, taka właśnie zmiana stanu prawnego nastąpiła, ale organy obu instancji jej nie uwzględniły.
Po nowelizacji treść powołanych przepisów jest następująca: art. 48 ust. 4: Przepisów ust. 2 nie stosuje się do:
- drzew i krzewów owocowych,
- drzew i krzewów sadzonych na plantacjach,
- drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat, z zastrzeżeniem pkt. 4,
- drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 30 lat, usuwanych z terenu nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.
Natomiast art. 48a stanowi, że przepisów ustawy dotyczących usuwania drzew i krzewów, pobierania opłat i wymierzania kar nie stosuje się do:
- drzew i krzewów w lasach i na gruntach leśnych,
- drzew i krzewów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie z przyrody,
- drzew i krzewów usuwanych z wałów przeciwpożarowych i międzywali, jeżeli obowiązek ich usunięcia wynika z odrębnych przepisów.
W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 4 oraz art. 48a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Art. 48 ustawy jest przepisem ogólnym, odnoszącym się zarówno do zieleni w miastach i wsiach, jak i znajdującej się poza tymi terenami. W sposób jednoznaczny określa on warunki, w jakich może nastąpić usunięcie drzew, a więc za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a także przypadki, w których wspomniane zezwolenie nie jest wymagane /art. 48 ust. 4 i art. 48a/.
W rozpoznawanej sprawie wycięcie drzew miało miejsce na terenie ośrodków wypoczynkowych w miejscowości D., na obszarze, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miejscowości D. /zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. (...) z 2 lutego 1994 r./, oznaczonym symbolami B 47 UT i B 50 UT, przeznaczonym pod usługi turystyczne, a więc nie na terenie określonym w art. 48a ustawy.
Brak zezwolenia na wycięcie drzew uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej Zakładowi Energetycznemu SA w K., który dokonał wycinki drzew - art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy. Kara pieniężna została podwyższona o 100 procent stawki przewidzianej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ - par. 5 ust. 4 - bowiem drzewa usunięto z obszaru ochrony uzdrowiskowej, obszar "C", który został ustanowiony par. 2 pkt 1 uchwały (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 27 stycznia 1972 r. o ustanowieniu statutu Uzdrowiska K. - Dz.Urz. Woj. K. nr 4 poz. 26.
A zatem, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga na tę decyzję podlega, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, oddaleniu jako nieuzasadniona.