Wyrok NSA oz. w Szczecinie z 5 grudnia 2001 r., SA/Sz 734/01

Teza

1. Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.
2. Uchwała o powołaniu Biblioteki Gminnej nie należy do uchwał wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, do badania których, jako organ nadzoru, uprawnione jest regionalna izba obrachunkowa.

Uzasadnienie

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 lutego 2001 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie powołania Biblioteki Gminnej.

W uzasadnieniu wskazano, że powołana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.

Zgodnie z zapisem par. 1 uchwały powołana Biblioteka Gminna w U. prowadzona ma być w formie jednostki budżetowej, której wydatki pokrywane mają być bezpośrednio z budżetu gminy a dochody odprowadzane na rachunek gminy.

Aktem prawnym normującym zasady działania podmiotów prowadzących działalność kulturalną jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./.

Do dnia 31 grudnia 1999 r. instytucje kultury mogły prowadzić gospodarkę finansową na zasadach obowiązujących zakłady budżetowe. Z dniem 1 stycznia 2000 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136 ze zm./, instytucje kultury wymienione w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzą gospodarkę finansową określoną w rozdziale 3 tej ustawy. W związku z powyższym niedopuszczalne jest funkcjonowanie instytucji kultury w oparciu o formę gospodarki finansowej przewidzianą w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /art. 9 i art. 14/ wynika jednoznacznie, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności w zakresie upowszechniania kultury w innej formie organizacyjno-prawnej oraz finansowej niż samorządowe instytucje kultury. Tym samym nie może to być ani jednostka budżetowa, ani zakład budżetowy działająca w oparciu o ustawę o finansach publicznych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina U. zarzuciła naruszenie prawa w zakresie kompetencji Wojewody do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do podjętej uchwały oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej w zakresie samodzielnego dysponowania prawem do tworzenia instytucji kultury, zabezpieczenia im niezbędnych środków finansowych oraz określenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej.

Zdaniem skarżącej uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter formalny bowiem jej celem było określenie sposobu wyposażenia gminnych instytucji kultury w środki finansowe niezbędne dla zabezpieczenia ciągłości działania przez cały rok finansowy. Faktycznie są to uchwały z zakresu konstrukcji budżetu gminy i stąd podlegają one właściwości nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Samodzielność skarżącej gwarantowana Konstytucją pozwala na takie określenie warunków finansowania działalności kultury, które pozwala na jej całoroczną działalność.

Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że przedmiotowa uchwała dotyczy formy organizacyjno-prawnej podmiotu prowadzącego działalność kulturalną i nie można przyjąć, mając na uwadze dyspozycje art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, że właściwym organem do zbadania legalności uchwały jest regionalna izba obrachunkowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które to zadania - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ - obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kultury.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własny rachunek, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być jednak realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.

Zasady działania bibliotek regulują przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy biblioteki są organizowane i prowadzone przez podmioty zwane "organizatorami". Wśród wskazanych organizatorów bibliotek ustawa w art. 8 ust. 2 pkt 2 wymienia jednostki samorządu terytorialnego, przy czym stanowi, że zorganizowane w formie instytucji kultury biblioteki samorządu terytorialnego są bibliotekami publicznymi /art. 18 ust. 2/.

Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy, organizator zapewnia warunki działalności i rozwoju biblioteki, odpowiadające jej zadaniom. Biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki /art. 10/.

W myśl art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Akt utworzenia biblioteki określa nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki oraz źródła jej finansowania /art. 11 ust. 2/. Omawiana ustawa nie zawiera przepisów określających zasady finansowania bibliotek. W art. 2 stanowi jednak, że w zakresie w niej nie uregulowanym do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Działalność gmin w zakresie kultury została uregulowana ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności /art. 12/. Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną /art. 14 ust. 1/. Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury zostały określone w Rozdziale 3 ustawy. W świetle uregulowań ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków /art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy/. Z dniem 1 stycznia 2001 r. art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136 ze zm./ zniósł formą finansową, jaką przewidywał art. 32, tj. instytucję kultury prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych.

W tym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że zapis par. 1 zaskarżonej uchwały, powołujący Bibliotekę Gminną w U. prowadzoną w formie jednostki budżetowej, której wydatki pokrywa się bezpośrednio z budżetu gminy, a dochody odprowadzane są na rachunek gminy jest sprzeczny z wyżej omówionymi przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalność kulturalnej.

Wadliwie jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że do wyłączonej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powołanie Biblioteki Gminnej jako formy instytucji kultury winno nastąpić na podstawie wskazanego w uchwale art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym organizator wydaje akt o utworzeniu biblioteki, a zasady gospodarki finansowej winny być określone zgodnie z przepisami Rozdziału 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ponieważ materia regulowana zaskarżoną uchwałą dotyczy powołania Biblioteki Gminnej, to podlega zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzorowi wojewody, a nie jak zarzucone w skardze, regionalnej izbie obrachunkowej. Uchwała o powołaniu Biblioteki Gminnej nie należy do uchwał wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ do badania których, jako organ nadzoru, uprawnione jest regionalna izba obrachunkowa.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.