Uzasadnienie
Rada Miejska w B. w dniu 29 lutego 1996 r. podjęła uchwałę nr XXI/142/96 w sprawie wprowadzenia zmian w statucie Miasta i Gminy B. na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W statucie Miasta i Gminy B., stanowiącym załącznik do uchwały nr VI/46/94 Rady Miejskiej w B. z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie jednolitego tekstu statutu Miasta i Gminy B. (...), wprowadzono na mocy par. 1 ust. 13, po par. 15 statutu, nowy par. 15a o następującej treści:
- 1. W celu reprezentowania ogółu Rad Sołeckich powołuje się Konwent Sołtysów, zwany dalej "Konwentem".
- 2. Konwent jest zespołem doradczo-opiniodawczym Zarządu.
- 3. Do podstawowych zadań Konwentu należy w szczególności:
1/ przedstawianie Zarządowi wniosków i opinii we wszystkich sprawach istotnych dla życia wsi, 2/ koordynowanie działań poszczególnych sołectw w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, 3/ przedstawianie Zarządowi wniosków i opinii dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego, planu zadań społeczno-gospodarczych, projektów uchwał dotyczących spraw wiejskich, 4/ współpraca z Radą, Zarządem, komisjami i Burmistrzem.
- 4. Wyboru Konwentu dokonuje się na zebraniu ogólnym sołtysów spośród nieograniczonej liczby kandydatów zgłoszonych ze swego grona.
- 5. W skład Konwentu wchodzi 4 sołtysów.
- 6. Pracami Konwentu kieruje przewodniczący wyłoniony przez członków Konwentu zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym.
- 7. Członkowie Konwentu wybierani są zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym.
- 8. Przewodniczący oraz pozostali członkowie Konwentu odpowiadają bezpośrednio przed zebraniem ogólnym sołtysów i mogą być przez nie odwołani w trybie określonym w ust. 7.
- 9. Członkowie Konwentu odbywają zebrania w zależności od zaistniałych potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz w kwartale.
- 10. Zebrania Konwentu zwoływane są przez przewodniczącego Konwentu, Burmistrza bądź co najmniej dwóch członków Konwentu.
- 11. Protokoły z zebrań wraz z wnioskami przedkładane są Zarządowi.
- 12. W przypadku zaistnienia kwestii spornych dotyczących pracy Konwentu rozstrzygać je będzie Zarząd.
Powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ Wojewoda (...) w dniu 3 kwietnia 1996 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr Or XXII/0903/28/96, którym stwierdził nieważność par. 1 ust. 13 uchwały nr XXI/142/96 Rady Miejskiej w B. z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w statucie Miasta i Gminy, jako sprzecznego z prawem. Wojewoda uznał, że przepis par. 1 ust. 13 tej uchwały, w którym dodano do statutu nowy par. 15a, powołując konwent sołtysów i określając jego zadania i kompetencje, narusza przepisy rozdziału III ustawy o samorządzie terytorialnym, w którym uregulowano między innymi organizację i kompetencję poszczególnych organów gminy. Przepisy te mają charakter wiążący, regulują podstawowe problemy ustrojowe i można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia.
Nie można więc powoływać w statucie gminy innych organów niż przewidziane w omawianej ustawie i określać ich zadań i uprawnień kosztem kompetencji organów uchwałodawczych. Przy takiej wykładni art. 3 i 22 ustawy o samorządzie terytorialnym uwzględnia się również art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, według którego swobodne kształtowanie struktury wewnętrznej jednostek samorządu terytorialnego powinno mieścić się w granicach prawa.
Uchwałą z dnia 30 kwietnia 1996 r. Rada Miejska w B. postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreśliła, że z przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej wynika prawo do ustalania ustroju, czyli kształtowania wewnętrznych struktur organów i zasad ich działania z uwzględnieniem warunków i potrzeb. Podobnie stanowi Europejska karta samorządu terytorialnego w art. 6 ust.
1. Aktem do tego właściwym jest statut gminy. Zgodnie z art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut. Treść przepisów art. 3 ust. 1 i art. 22 tej ustawy nie jest identyczna, albowiem ustrój gminy to pojęcie szersze niż organizacja wewnętrzna i tryb pracy jej organów. Ustalenie ustroju gminy, czyli systemu organizacji władzy w gminie, oznacza również samo ustanowienie organów tej władzy, jej wzajemnych stosunków i zakresu działania, a nie tylko wewnętrznej organizacji i trybu pracy. W ocenie skarżącej z art. 22 nie wynika, aby wymienione w nim zagadnienia miały być wyłącznym przedmiotem regulacji statutowych. Z przepisu tego wynika jedynie, że "organizacja wewnętrzna i tryb pracy organów gminy" obligatoryjnie powinny być uregulowane w statucie. Nie wynika natomiast, że nie mogą być przedmiotem statutowej regulacji także inne zagadnienia, np. powołanie nowej instytucji konwentu sołtysów. Konwent sołtysów został powołany, by integrować wieś w jej działaniach; konwent jest zespołem opiniodawczo-doradczym Zarządu, a nie organem, nie przyznano mu bowiem żadnych uprawnień decyzyjnych należących do organów ustawowych. Konwent opiera swą działalność na zasadzie dobrowolności uczestnictwa sołtysów w jego pracach, bez rekompensaty pieniężnej. Kolegialne działanie sołtysów nie narusza uprawnień i właściwości żadnych innych organów, nie ogranicza praw obywatelskich i nie nakłada na obywateli ani na instytucje obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Dlatego skargę uznano za konieczną i w pełni uzasadnioną.
Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Wojewody, stanowisko strony skarżącej, iż kolegialne działanie sołtysów nie narusza uprawnień i właściwości żadnych organów, jest sprzeczne z treścią zakwestionowanego par. 15a ust. 3 pkt 2 zmienionego statutu, przyznającego konwentowi sołtysów kompetencje w zakresie koordynacji gospodarowania mieniem komunalnym przez poszczególne sołectwa. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jednostka pomocnicza gminy zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła samodzielnie w zakresie ustalonym w statucie. Koordynowanie działań poszczególnych sołectw w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym wkracza w kompetencje zastrzeżone dla konkretnego sołectwa i sprzeczne jest z par. 1 ust. 9 uchwały nr XXI/142/96 Rady Miejskiej w B. Ponadto Wojewoda podał, że Rada Miejska w B. w uchwale nr XXI/142/96z dnia 7 marca 1996 r., dokonując zmian w uchwale z dnia 29 grudnia 1995 r. dotyczącej diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów, ustaliła 20-złotową dietę oraz zwrot kosztów podróży służbowej dla osób wchodzących w skład konwentu za udział w zebraniach konwentu.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 kwietnia 1996 r. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, a zatem dopiero z tą datą można uznać uczestnictwo sołtysów w pracach konwentu za dobrowolne i bez rekompensaty pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się nieuzasadniona. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ określają zakres działania gminy, a także jej organizację wewnętrzną, pozostawiając gminie ewentualny jej podział na jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla /art. 5 ust. 1 ustawy/, a także inne sprawy nie uregulowane odrębnymi aktami prawnymi.
O ustroju gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, stanowi jej statut. Statut jest podstawowym aktem ustrojowym gminy.
Określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów /art. 22 ustawy/, ustawa bowiem normuje te kwestie jedynie w zarysie.
Szczegółowo natomiast ustawa określa organy gminy, pozostawiając radzie do określenia w statucie skład osobowy tych organów /art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy samorządowej/ i tryb ich działania, tworzenie jednostek pomocniczych, o jakich mowa w art. 5 ustawy, podział kompetencji, liczbę stałych komisji rady i zakres ich działania, a także inne sprawy związane z organizacją i funkcjonowaniem gminy.
(...) Ustawa nie przewiduje w strukturze organów gminy konwentu sołtysów. Stanowisko Rady Miasta i Gminy, iż stosownie do zasady: co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone, Rada może powołać konwent sołtysów, albowiem przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym tego jej nie zabraniają, jest nie do przyjęcia. (...)
Przepis art. 18 ustawy wprawdzie stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej, jednakże nie dotyczy to powoływania innych organów samorządowych niż te, które w sposób wyczerpujący i ścisły zostały określone przez samą ustawę. Podobnie należy interpretować art. 22 ustawy samorządowej: gmina określa w statucie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów, ale tylko tych, które przewiduje ustawa.
Uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w statucie Miasta i Gminy B. powołuje jako podstawę dokonanych zmian art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Z przepisów tych jednak nie da się wyprowadzić uprawnień do ustanowienia konwentu sołtysów.
Z cytowanego w skardze art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jednoznacznie wynika, że swobodne określenie struktury wewnętrznej jednostek samorządu terytorialnego powinno się mieścić w granicach ustaw. Podobne ograniczenie jest zawarte w art. 6 ust. 1 Europejskiej karty samorządu terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej do stosowania przez Rzeczpospolitą Polską z dniem 1 marca 1994 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607 i 608/, według którego "Jeżeli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie". W ramach tak jedynie zarysowanych granic należy posługiwać się upoważnieniami wynikającymi z art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów.
W tych okolicznościach na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Wojewoda (...) zasadnie stwierdził nieważność par. 1 ust. 13 uchwały z dnia 29 lutego 1996 r., wprowadzającego do statutu gminy nowy par. 15a, powołujący Konwent Sołtysów jako zespół opiniodawczo-doradczy Zarządu, uznawszy, że ten przepis statutu jest sprzeczny z prawem, gdyż powołuje organ, którego ustawa o samorządzie terytorialnym nie przewiduje.
Z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę należało oddalić.