Uzasadnienie
Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia 13 lipca 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Agnieszce Sz. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na samodzielny lokal mieszkalny na terenie nieruchomości przy ul. K. 59 w Sz.
W dniu 7 listopada 2000 r., lokatorzy budynku Izabela i Norbert Z., Zdzisław Cz., Halina S., Janina K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją (...) z dnia 13 lipca 2000 r. o pozwoleniu na budowę - adaptację strychu na cele mieszkaniowe w budynku przy ul. M. K. 59 w Sz. i powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, 147, 148 par. 1 i 152 par. 2 Kpa wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, ponieważ nie zostali o nim zawiadomieni przez organ. Poza tym wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem wnioskodawców naruszono ich interes prawny, który wynika ze stosunku prawnego najmu lokalu, jak i z tego, że przed wydaniem pozwolenia na budowę złożyli wniosek o wykup mieszkania. Interes prawny przejawia się również w tym. że prowadzone roboty mogą prowadzić do katastrofy budowlanej, i narazić na niebezpieczeństwo ich życie i zdrowie. Dokumentacja techniczna jest nierzetelna, bo nie dokonano oględzin obiektu i nie zbadano w jakim stanie są stropy budynku.
Decyzją z dnia 22 listopada 2001 r. Prezydent Miasta Sz., działając na podstawie art. 149 par. 3 Kpa oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie części strychu na samodzielny lokal mieszkalny na nieruchomości przy ul. K. 59 w Sz., zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Sz. z dnia 13 lipca 2000 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że udzielono Agnieszce Sz. pozwolenie na przebudowę części strychu w budynku mieszkalnym na samodzielny lokal mieszkalny, po uprzednim wykazaniu się przez inwestora zgodą właściciela budynku oraz kompletnym projektem budowlanym zawierającym m.in. ocenę stanu technicznego budynku i zgodnym z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie postępowania stroną byli - inwestor Agnieszka Sz. oraz ZBiLK C.-P. działający jako zarządca własnością gminy, który wyraził zgodę na inwestycję i pozytywnie zaopiniował projekt.
Natomiast lokatorzy nie mający udziałów we własności nie mogą być uznani za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowaniu jest każdy którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołanie się na zawartą umowę najmu mieszkań komunalnych i złożenie wniosków o wykup tych mieszkań nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Jest to interes faktyczny, a nie prawny, w którym bezpośredniego zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy nie można poprzeć konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracyjnego. Brak wglądu lokatorów do opinii technicznej stwierdzającej możliwość wykonania adaptacji i nieznajomość jej treści, nie jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną, gdyż opinia ta, wykonana przez osobę o odpowiednich uprawnieniach budowlanych, jest częścią zatwierdzonego projektu budowlanego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Izabela i Norbert Z., Zdzisław Cz., Halina S., Janina K. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.
Odwołujący się podali, że szczegółową argumentację przemawiającą za wznowieniem postępowania przedstawili we wniosku i podtrzymują ją w całości. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji oświadczyli, że powołana argumentacja odmawiająca im prawa strony postępowania jest wewnętrznie sprzeczna, a przez to nielogiczna. Z jednej strony organ twierdzi, że powołanie się na umowę najmu lokalu i złożenie wniosku o wykup mieszkania świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Z drugiej jednak strony, zdaniem organu, sama wola wykonania prac budowlanych i zamieszkania w budynku zajmowanym przez innych lokatorów jest wyrazem interesu prawnego, a nie faktycznego.
Tym samym organ stawia w lepszej sytuacji osoby, które dopiero zamierzają nabyć określone prawa, nie uwzględniając interesu osób, które już te prawa nabyły. Również brak rzetelnego ustosunkowania do innych podniesionych zarzutów, np. rzetelności dokumentacji budowlanej, sprawia, że decyzja narusza prawo. Interes prawny odwołujących naruszono również przez nie wyjaśnienie dokładnie całej sprawy.
Decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. Wojewoda Z., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 149 par. 3 Kpa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 par. 1 Kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia jest nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/ ze wszystkimi tej odrębności konsekwencjami. Wznowienie postępowania zgodnie z treścią art. 147 Kpa następuje z urzędu lub na żądanie strony.
W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości jest Gmina Sz., a odwołujący się są najemcami lokali komunalnych. Strych w budynku nie jest objęty umową najmu, a więc Gmina jako właściciel budynku może nim dysponować i przekazać go do adaptacji na cele mieszkalne.
Lokatorzy zamieszkujący budynek na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nie są stroną postępowania dotyczącego zmiany funkcji strychu na lokal mieszkalny, gdyż nie mają udziałów we własności. Złożenie wniosków o wykup mieszkań i nie rozpatrzenie ich przez Gminę Miasta Sz. nie może stanowić podstawy do uznania lokatorów za strony postępowania administracyjnego. Natomiast zastrzeżenia dotyczące jakości dokumentacji technicznej zostaną rozpatrzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który oceni czy przedłożona dokumentacja techniczna odzwierciedla w sposób nie budzący wątpliwości stan techniczny budynku i czy adaptacja strychu na lokal mieszkalny nie będzie stanowić zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyli Izabela Z., Norbert Z., Zdzisław Cz. i Halina S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że najemca lokalu komunalnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - adaptację strychu na cele mieszkaniowe, o które ubiega się inna osoba, nie będąca najemcą lokalu w tym budynku, nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu i nie może być uznawany za stronę. Zarzucili również obrazę art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa wyrażającą się w przyjęciu, że uzasadnione przypuszczenie, iż dokumentacja techniczno-budowlana jest nierzetelna, nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, która stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania.
Skarżący zwrócili uwagę na nielogiczność argumentacji organów obu instancji w przyjętej interpretacji pojęcia "interes prawny". Takie stanowisko stawia w uprzywilejowanej sytuacji każdą osobę, która nie jest stroną umowy najmu lokalu, przed najemcą lokalu. Organy obu instancji nie uwzględniły przy tym, że par. 2 pkt 3 ust. 3 Uchwały nr XI/107/95 Rady Miejskiej w Sz. z dnia 15 maja 1995 r. w sprawie przyjęcia do realizacji zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu umowy powinny być zawierane w pierwszej kolejności wyraźnie stanowi, że skierowanie do zawarcia umowy o adaptacje może uzyskać osoba, która wskaże nie zakwalifikowane dotąd do adaptacji poddasze budynku i uzyska akceptację wszystkich najemców lokali /nikt jednak o taką zgodę nie zwrócił się/. Planowane prace adaptacyjne w budynku spowodują liczne niedogodności dla najemców /czasowe odcinanie dopływu wody, gazu, elektryczności, hałas itp./.
Dla skarżących, jak stwierdzili, niezrozumiałe jest dlaczego troski o ich życie, zdrowie i mienie nie traktuje się jako interesu prawnego zwłaszcza, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że opinia techniczno-budowlana dotycząca stanu budynku została wydana w wyniku przestępstwa. Jest to opinia fikcyjna zawierająca nieprawdziwe informacje, gdyż brak rzetelnego opisu stanu technicznego budynku, a nadto została ona sporządzona bez zapoznania się z rzeczywistym stanem budynku. Żaden z rzeczoznawców nie był w budynku przy ul. M. K.
59. Projekt zawiera nieprawdziwe dane co do grubości ścian, ich charakterystyki oraz charakterystyki stropu, a rzut kondygnacji niższej nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto stan techniczny budynku jest zły. Od czasu kiedy został zbudowany /lata dwudzieste lub trzydzieste ubiegłego wieku/ nie przeprowadzono jego remontu. Dobudowanie jeszcze jednego piętra mieszkalnego, zdaniem skarżących spowoduje realne zagrożenie katastrofą budowlaną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu oraz ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Podstawowym zarzutem sformułowanym przez skarżących było naruszenie ich interesu prawnego i w konsekwencji uznanie, że nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem dla Agnieszki Sz. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na samodzielny lokal mieszkalny w Sz. przy ul. K. 59.
Zainteresowani wskazali, że łączy ich z właścicielem lokali stosunek najmu, a nadto złożyli wnioski o wykup ich mieszkań na własność. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyło ich interesu prawnego i powinni byli wziąć udział w postępowaniu. Interes ten wynika także z tego, że planowana przebudowa nie uwzględnia stanu technicznego lokalu i grozi katastrofą budowlaną. Zgłosili też zastrzeżenia co do rzetelności dokumentacji budowlanej.
Powyższy zarzut dotyczący naruszenia interesu prawnego skarżących jest zasadny. Podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy miało ustalenie, czy skarżącym przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Zdaniem organu odwoławczego skarżący uprawnień tych nie posiadali, ponieważ przysługuje im wyłącznie status najemców lokalu i nie mają udziałów we współwłasności. Poza tym strych nie jest objęty umową najmu. Właścicielem budynku jest Gmina Miasta Sz., która może nim dysponować i przekazać do adaptacji na cele mieszkalne.
Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony było wielokrotnie i szczegółowo analizowane w nauce oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przeprowadzona w doktrynie i orzecznictwie analiza daje podstawę do stwierdzenia, że interes prawny o którym mowa w art. 28 Kpa musi wynikać z przepisu prawa. Sprowadza się to zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym miedzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego interes prawny strony postępowania administracyjnego może wynikać również z norm prawa cywilnego /zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 r. IV SA 1306/96 - nie publ. oraz uchwała SN z dnia 15 kwietnia 1967r. III CZP 26/67 - OSNC 1967 nr 11 poz. 196/.
Taka właśnie sytuacja istnieje w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności związanych z treścią stosunku prawnego łączącego skarżących z właścicielem budynku. Podstawą powstania tego stosunku jest umowa najmu nr 16/15/97 zawarta w dniu 2 kwietnia 1997 r. pomiędzy nimi a Gminą Miasta Sz. Na mocy par. 1 tej umowy przedmiotem najmu są lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oznaczone kolejnymi numerami i składające się z wymienionych w umowie pomieszczeń. Poza tym najemcy mają wyłączne prawo używania piwnicy oraz wspólnie używają pralnię ogólną i suszarnię /strych/.
Wbrew zatem twierdzeniom organu odwoławczego skarżący posiadają status najemcy i w ramach tego stosunku prawnego wyłączne prawo do korzystania z pomieszczeń wspólnych - piwnicy, pralni i strychu. Treść umowy wskazuje zatem jednoznacznie na podmioty stosunku prawnego i jego przedmiot. Te elementy stanowią essentialia negotii umowy i w żądnym wypadku nie mogą być pomijane przy analizie treści stosunku prawnego łączącego strony. Udzielając zgody Agnieszce Sz. na przebudowę części strychu organ zadysponował pomieszczeniem co do którego związany był umową cywilnoprawną z innymi osobami /najemcami lokali mieszkalnych/. Nie ulega wątpliwości, że tym samym naruszył ich uprawnienia.
Należy w związku z tym podkreślić, że istotą umów /stosunków/ cywilnoprawnych Jest m.in. ich trwałość i obowiązek wykonania przyjętych na mocy umowy powinności /pacta sunt serwanda/. Dopóki strony umowy najmu łączy więź prawna, dopóty wynajmujący nie może w sposób niezgodny z treścią umowy zadysponować przedmiotem najmu na podstawie jednostronnego oświadczenia pozbawiając najemcę jego praw. Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do ochrony praw najemcy lokalu mają odpowiednio zastosowanie przepisy o ochronie własności /art. 690 Kc/. Oznacza to, że ustawodawca udzielił najemcom daleko idących gwarancji i w rozpatrywanej sprawie skarżący jako najemcy lokali mieszkalnych i pozostałych wspólnych pomieszczeń, mają interes prawny, co sprawia że powinni być stroną postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wydanie osobie trzeciej pozwolenia na zabudowę poddasza w zajmowanym przez nich budynku.
W tej sytuacji należało stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i dlatego Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 55 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.