Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 19 listopada 1993 r. (...) wójt gminy W., na podstawie art. 104 par. 1 Kpa, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111/ oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ ustalił wymiar podatku od nieruchomości dla PHU "P" w W. za okres od dnia 1 sierpnia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1991 r., w wysokości 57.745.700 zł, na którą składa się kwota 57.422.800 zł, stanowiąca 2 procent wartości budowli oraz kwota 370.900 zł, stanowiąca iloczyn powierzchni nieruchomości 1.851,66 m2 i stawki 200 zł za 1 m2.
W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "P" w W. podtrzymało zarzuty zawarte w odwołaniu od wcześniejszej /z dnia 16 sierpnia 1993 r./ decyzji wójta gminy W. Stwierdzono w nim, że uchwałą nr XI/55/91 z dnia 13 lipca 1992 r. Rada Gminy w W. dokonała zmian w zakresie stawek podatku od nieruchomości, ustalając w par. 4 jej obowiązywanie od dnia 1 stycznia 1991 r.
Na skutek skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "P", domagającej się uchylenia tej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny (...), wyrokiem z dnia 19 marca 1992 r. uchylił par. 4 ww. uchwały, który - zdaniem sądu administracyjnego - został podjęty niezgodnie z prawem /z działaniem wstecz od dnia 1 stycznia 1991 r./.
Zdaniem odwołującego się, ww. uchwała Rady Gminy w W. nie została ogłoszona w sposób prawem przewidziany i z tego względu nie może rodzić skutków prawnych. Art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ stanowi, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej.
Sporna uchwała nie została w prasie lokalnej ogłoszona.
Wobec występowania ewidentnych zaniedbań w zakresie prawidłowego, zgodnego z ustawowymi wymogami opublikowania uchwały Rady Gminy - odwołujący się stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. decyzją z dnia 1 lutego 1994 r., (...), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazując na art. 39 ust. 4 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ organ odwoławczy stwierdza, iż orzeka wyłącznie w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta lub burmistrza w zakresie zadań własnych gmin. Kolegium Odwoławcze nie ma zatem kompetencji do badania zgodności z prawem uchwał organów gminy.
Uchwała Rady Gminy nr XI-55/91 z dnia 13 lipca 1991 r. badana była przez Naczelny Sąd Administracyjny pod kątem jej zgodności z prawem.
Wyrokiem z dnia 19 marca 1992 r., SA/Po 132/92, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił par. 4 zaskarżonej uchwały, oddalając skargę PHU "P" w pozostałej części, przy stwierdzeniu, że postanowienia uchwały określone w par. 1, par. 2 i par. 3 są zgodne z prawem, w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/.
Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "P" w swojej skardze z dnia 20 grudnia 1991 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podnosiło zarzutu, że uchwała nr XI/55/91 Rady Gminy w W. nie została ogłoszona w sposób prawem przewidziany.
Kolegium Odwoławcze uważa, że skoro uchwała Rady Gminy była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego - nie może być prawnie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot.
Wniosek taki wywodzi z treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W tej sytuacji, Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się istotnych naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, wobec czego nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.
Na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego, PHU "P" w W. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez ustalanie zobowiązań w zakresie podatku od nieruchomości za okres od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia 1991 r. bez podstawy prawnej.
Zdaniem skarżącego, wykazane w jego odwołaniach z dnia 30 sierpnia 1993 r. i dnia 4 grudnia 1993 r. uchybienia w zakresie stanowienia prawa lokalnego przez Radę Gminy w W. skutkują brakiem podstaw do uznania tego aktu prawnego za obowiązujący. Powołuje się również na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 1991 r. stwierdzające, że akt normatywny może być stosowany dopiero z chwilowego ogłoszenia w sposób prawem przewidziany.
W tej sytuacji strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesione w skardze zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ rada gminy określa wysokość stawek podatku od nieruchomości w granicach zakreślonych tą ustawą. Podstawę prawną decyzji podatkowej w podatku od nieruchomości stanowią zatem nie tylko wskazane w decyzji organu I instancji przepisy ustaw o zobowiązaniach podatkowych oraz o podatkach i opłatach lokalnych, lecz również przepisy gminne, stanowione na mocy art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Zgodnie z art. 41 wymienionej ustawy, przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. Uchwała określająca wysokość stawek podatku od nieruchomości stanowi zatem prawną podstawę indywidualnej decyzji określającej wymiar tego podatku. Akt ten został pominięty w decyzji organu I instancji, jednakże organ odwoławczy przytacza jako podstawę swej decyzji również uchwałę nr XI-55/91 Rady Gminy w W. z dnia 13 lipca 1991 r.
Jak wynika z akt sprawy, uchwała ta była zaskarżona przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej par. 4, stwierdzającego że uchwała podlega ogłoszeniu przez rozplakatowanie i wchodzi w życie z mocą obowiązującą poczynając od roku podatkowego 1991 r. Przepis ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (...), wyrokiem z dnia 19 marca 1992 r. SA/Po 132/92. Przepis ten naruszał bowiem zasadę nie działania prawa wstecz.
Kwestia prawidłowości ogłoszenia uchwały nie była w skardze podnoszona i nie była przez sąd administracyjny badana. Nie oznacza to jednak, iż nie mogą być kwestionowane oparte na tej uchwale indywidualne decyzje administracyjne, oparte na innych zarzutach niż rozpatrywane już przez sąd administracyjny. W niczym nie narusza to art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Badana skarga oparta jest na zarzucie uchybienia w stanowieniu prawa miejscowego przez Radę Gminy w W. przez brak ogłoszenia uchwały nr XI-55/91 z dnia 13 lipca 1991 r. w miejscowej prasie. Jak wynika z akt sprawy, jest to fakt bezsprzeczny. Uznać zatem należy, że Rada Gminy naruszyła art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, iż przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Spójnik "a także" oznacza, że muszą być zastosowane obie formy podania treści uchwały do wiadomości publicznej, tj. przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych /lub inny sposób miejscowo przyjęty/ i ogłoszenie w lokalnej prasie. Niezastosowanie jednej z tych form skutkuje brakiem podstawy do uznania tego aktu za obowiązujący.
Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile przepisy nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego.
Skoro nie było ogłoszenia spełniającego wymogi z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy uznać, że uchwała nie weszła w życie, a zatem wydana na jej podstawie decyzja określająca wymiar podatku pozbawiona jest podstawy prawnej. Powoduje to z mocy art. 136 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność tej decyzji.
W tej sytuacji należało, na podstawie art. 207 par. 3 Kpa, stwierdzić nieważność decyzji organów I i II instancji. Organ odwoławczy bowiem nie uwzględnił okoliczności braku należytego ogłoszenia uchwały nr XI-55/91 Rady Gminy w W., skutkującego brakiem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.