Uzasadnienie
Maria O. wystąpiła do Naczelnika Miasta K. o sprzedanie jej mieszkania stanowiącego pustostan przeznaczony do remontu, położonego w K. przy ul. M. nr 24/2 w zamian za mienie pozostawione poza granicami kraju.
Decyzją z dnia 29 października 1988 r. Naczelnik Miasta K. odmówił spełnienia żądania, ponieważ lokal nie został przeznaczony do sprzedaży, a sytuacja mieszkaniowa w K. jest trudna, gdyż na przydział mieszkania kwaterunkowego oczekuje 300 rodzin, jednakże Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia 2 grudnia 1988 r. nr G.X. 8225/133/88 organ ten zauważył, że strona jest osobą w podeszłym wieku /80 lat/, inwalidką I grupy wymagającą opieki osoby trzeciej. Z chwilą ewentualnego nabycia lokalu jej losami zajęłaby się rodzina również nie posiadająca mieszkania. Dlatego w ocenie organu II instancji nie ma przeszkód do wytypowania mieszkania - pustostanu do sprzedaży i ewentualnego oddania go stronie w ramach rekompensaty.
Ponieważ p.o. kierownika jednego z wydziałów Urzędu Miejskiego w K. był zięciem Marii O., przeto dotychczasowy organ I instancji /Naczelnik Miasta K./ wyłączył się ze sprawy, a do dalszego jej załatwienia wyznaczono Naczelnika Gminy w K., który decyzją z dnia 8 maja 1989 r. nr G. 8225/109/89 umorzył postępowanie w sprawie, albowiem lokal nie jest wyznaczony do sprzedania.
Kolejne odwołanie Marii O. nie zostało już uwzględnione przez organ odwoławczy, który decyzją z dnia 28 czerwca 1989 r. nr G.X. 8225/103/88/89 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając takie stanowisko, organ odwoławczy przyznaje, że sporny lokal nie może być sprzedany na rzecz osoby fizycznej, ponieważ nie został wytypowany do sprzedaży zgodnie z przepisami prawa. Ponadto lokal jest już zasiedlony przez osobę z listy przydziału mieszkań.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria O. podnosi niezgodność tej decyzji z par. 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Początkowo Naczelnik Miasta obiecywał pozytywne załatwienie sprawy, lecz następnie była celowo wprowadzona w błąd i nie chciano sprzedać jej żadnego mieszkania. Tymczasem w K. sprzedano już wiele mieszkań w ramach rekompensaty. Tylko zatem zła wola Naczelnika Miasta stoi na przeszkodzie uwzględnieniu jej słusznego wniosku.
Odpowiadając na tę skargę, organ II instancji przedstawia przebieg sprawy, podkreślając, że skoro lokal nie został wytypowany do sprzedaży, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W konkluzji organ wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
W świetle poprzednio i obecnie obowiązującego stanu prawnego nie ma możliwości otrzymania ekwiwalentu czy też rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju w innej postaci jak tylko zaliczenie wartości pozostawionego majątku na poczet należności za nabywaną nieruchomość państwową. Zaliczenia wartości dokonuje się jedynie w razie sprzedaży konkretnej nieruchomości lub oddania jej w wieczyste użytkowanie. Kwestie te regulują obecnie przepisy zamieszczone w art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. W ust. 1 tego artykułu przewidziano mianowicie, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali /a także nieruchomości rolnych/ osobom, które w związku z wojną pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za pozostawione mienie, zalicza się wartość tego mienia. Rekompensaty więc za pozostawione mienie w formie zaliczenia jego wartości na poczet ceny nabycia może oczekiwać tylko osoba, która uzyskała prawo do nabycia określonej nieruchomości państwowej. Nabycie nieruchomości zatem jest warunkiem zaliczenia wartości pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia.
Odnośnie do niektórych rodzajów nieruchomości prawo ustanawia preferencje dla osób dysponujących uprawnieniem do otrzymania rekompensaty. Tak więc powołany w skardze przepis par. 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ przewiduje pierwszeństwo nabycia wolnego lokalu w domu wielomieszkaniowym przez osobę, która "jest uprawniona do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione za granicą".
Prawna możliwość skorzystania z owego pierwszeństwa jednak może się urzeczywistnić tylko wówczas, gdy lokal podlega sprzedaży na rzecz osób fizycznych. Przedmiotem sprzedaży może być taka nieruchomość państwowa, którą umieszczono w odpowiednim wykazie, sporządzonym przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Dopiero po upływie terminu określonego w obwieszczeniu obejmującym taki wykaz organy administracji o właściwości szczególnej przystępują do rozpatrywania złożonych wniosków i wydawania decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę zawarcia umowy notarialnej o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie lub sprzedaży znajdujących się na nim budynków. Wbrew jednak stanowisku organów orzekających, przepis par. 20 powyższego rozporządzenia nie odpowiada wprost na pytanie, czy również odnośnie do wolnego lokalu w domu wielomieszkaniowym koniecznym warunkiem sprzedaży jest objęcie takiego lokalu stosownym wykazem.
Niewątpliwie nie należy w wykazach umieszczać lokali zajmowanych przez najemców, ponieważ sprzedaż takiego lokalu może nastąpić tylko na rzecz najemcy lub wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej /art. 24 ust. 6 cytowanej ustawy/. Natomiast w dotychczasowym orzecznictwie wypowiedziano już zapatrywania opowiadające się za obejmowaniem wykazami wolnych lokali przeznaczonych do sprzedaży /wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z dnia 17 listopada 1989 r.SA/Wr 745/89/, przepisy ustawy bowiem nie nakładają obowiązku sprzedaży nieruchomości państwowych, a przez zobowiązanie organów do sporządzenia wykazów zapewnia się jawność postępowania i jego dostępność dla wszystkich ewentualnych reflektantów. Funkcjonalna i systemowa analiza treści przepisów ustawy i rozporządzenia pozwala na wysunięcie wniosku, iż kryteria ewentualnego przeznaczenia niektórych wolnych lokali do sprzedania na rzecz osób fizycznych powinny być ustalone przez rady narodowe, które ustawodawca upoważnił do "określenia zasad przeznaczenia do sprzedaży lokali w domach wielomieszkaniowych" /art. 24 ust. 8 ustawy/. W obecnej sytuacji mieszkaniowej w kraju wolne lokale w domach komunalnych powinny służyć przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz. U z 1987 nr 30 poz. 165/. Z natury rzeczy zatem tylko ograniczona część zasobu takich mieszkań może być przeznaczona do sprzedaży w trybie ustawy.
Skład sądzący w tej sprawie przyjął, że pomimo niejasnego sformułowania par. 20 wyżej cytowanego rozporządzenia wolny lokal mieszkalny w budynku wielomieszkaniowym stanowiącym własność Państwa może być sprzedany osobie fizycznej tylko wówczas, gdy zostanie wcześniej objęty wykazem ustalonym przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Dopiero w postępowaniu toczącym się po obwieszczeniu powyższego wykazu /par. 21/ mogą mieć zastosowanie preferencje w kolejności uwzględnienia wniosku, ustanowione w par. 9 tego rozporządzenia.
Jak wcześniej wspomniano, po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji Naczelnik Miasta K. pismem z dnia 11 stycznia 1989 r. wystąpił do organu II instancji o wyłączenie "jako t.o.a.p. stopnia podstawowego" z postępowania dotyczącego sprzedaży mieszkania na rzecz Marii O., "teściowej Ob. Stanisława K. - p.o. kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego". Pismem z dnia 31 stycznia 1989 r. organ stopnia wojewódzkiego zawiadomił Naczelnika Gminy w K., że na podstawie art. 26 par. 2 Kpa wyznacza go do załatwienia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 25 par. 1 pkt 1 Kpa Naczelnik Miasta K. został wyłączony od jej załatwienia.
W celu zapobiegania stronniczości lub podejrzeniom o nieobiektywne załatwienie spraw kodeks postępowania administracyjnego ustanawia /w rozdziale 5 działu I/ instytucje procesowe wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu /art. 24/ oraz organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy /art. 25/. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu następuje albo z przyczyn powodujących wyłączenie z mocy samego prawa /art. 24 par. 1 i 2/, albo z innych przyczyn wywołujących wątpliwości co do bezstronności i powodujących wyłączenie przez bezpośredniego przełożonego /art. 24 par. 3/. Natomiast wyłączenie organu administracji państwowej następuje tylko z mocy prawa i obejmuje sprawy należące do właściwości rzeczowej i miejscowej tego organu, a dotyczące interesów majątkowych kierownika tego organu oraz osób określonych przepisami art. 25 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 Kpa, nawet jeżeli - zdaniem wnioskodawcy - mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ponieważ wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej /art. 21 Kpa/, przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 Kpa, który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej /w związku z art. 26 par. 2 Kpa/. Wyłączenie zatem organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 Kpa i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Taka zaś wadliwość decyzji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
W piśmie Dyrektora Wydziału Gospodarki Gruntami i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w W. powołano się wprawdzie na przyczynę wyłączenia podaną w art. 25 par. 1 pkt 1 Kpa, ale nie może ona obejmować sytuacji faktycznej występującej w sprawie i przedstawionej w piśmie Naczelnika Miasta, zawiadamiającym o wyłączeniu. Nawet przy założeniu, że to Naczelnik Miasta jest organem o właściwości szczególnej w tej sprawie, nie można zgodzić się z poglądem, że teściowa jednego z pracowników Urzędu Miejskiego jest osobą pozostającą z "kierownikiem organu" /to jest samym naczelnikiem/ w stosunkach określonych w art. 24 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa /małżonek, krewny i powinowaty do drugiego stopnia, osoba związana przysposobieniem, opieką lub kuratelą/. Wyłączenie zatem Naczelnika Miasta jako organu o właściwości szczególnej, kompetentnego do załatwienia sprawy majątkowej takiej osoby, nie znalazłoby uzasadnienia w przepisie art. 25 par. 1 Kpa.
Opisane zastrzeżenia jednak nie wyczerpują wszystkich popełnionych błędów. Wbrew bowiem przyjętemu założeniu Naczelnik Miasta K. nie jest organem o właściwości szczególnej, kompetentnym w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych. Z nadesłanej na żądanie sądu stosownej uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 14/89 z dnia 30 stycznia 1989 r. wynika, że to kierownicy wydziałów Urzędu Miejskiego w K. są terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej. Wprawdzie uchwała ta została podjęta już po piśmie Naczelnika Miasta o przyczynach wyłączenia /11 stycznia 1989 r./, ale jeszcze przed pismem organu II instancji, zawiadamiającym Naczelnika Gminy o wyznaczeniu go do załatwienia sprawy /31 stycznia 1989 r./. Wyłączenie się Naczelnika Miasta z załatwiania rozpoznawanej obecnie sprawy było nie tylko bezzasadne, ale także nieskuteczne. Na marginesie wypada zauważyć, że równie bezpodstawne byłoby wyłączenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego od załatwienia sprawy majątkowej teściowej osoby pełniącej obowiązki kierownika zupełnie innego wydziału tego urzędu.
Naczelnik Gminy w K. wydał swoją decyzję jako organ niewłaściwy, a to powoduje stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Decyzja organu odwoławczego, nie dostrzegająca tej kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji, podlega tym samym konsekwencjom.
O kosztach orzeczono stosownie do art. 208 Kpa.