Uzasadnienie
W związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego i czasem jego zatwierdzania Rada Miejska w K. uchwałą nr XIV/85/91 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie nieruchomości komunalnych i zagospodarowania przestrzennego miasta K. postanowiła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wstrzymać przekwalifikowanie gruntów leśnych i rolnych na tereny budowlane, z wyjątkiem gruntów przeznaczonych na budowę infrastruktury miejskiej /kanalizacja, gaz, elektryczność, oczyszczalnia itp. -par. 1 ust. 1 uchwały/, wstrzymać wydawanie postanowień i decyzji w zakresie podziału gruntów na działki budowlane /par. 1 ust. 2/ i poddać weryfikacji wszystkie wnioski dotyczące przekwalifikowania i podziału terenu, złożone w okresie między podjęciem uchwały nr VIII/42/89 Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 grudnia 1989 r. a dniem 10 maja 1991 r.
W par. 2 uchwały jej realizację powierzono Zarządowi Miasta K., a zgodnie z par. 3 uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 23/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. Wojewoda J-ki na podstawie art. 91 ust.. 1 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził nieważność tej uchwały. Zdaniem Wojewody, decyzje w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej są konsekwencją zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego, którego rozwiązania determinują stosowne rozstrzygnięcia, a wydawane w tym przedmiocie decyzje Ministra Rolnictwa, wojewody lub burmistrzów pełnią jedynie funkcję policyjną i stanowią dopełnienie ich funkcji organizatorskiej w zakresie przestrzegania prawa i egzekwowania obowiązków z zakresu rekultywacji. Gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza określone grunty na cele nierolnicze, organy te nie mogą wydawać decyzji negatywnych. Wstrzymanie wydawania postanowień /opinii/ oraz decyzji w zakresie podziału gruntów na działki budowlane narusza również przepisy o właściwości rzeczowej, wynikającej z art. 5 pkt 21 dz. 1.lit. "b" tak zwanej ustawy kompetencyjnej /Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198 ze zm./, gdyż dotyczy zakresu kompetencji Kierownika Urzędu Rejonowego w J.G. Skoro podział nieruchomości jest konsekwencja planu zagospodarowania przestrzennego, to podjęta uchwała prowadzi również do naruszenia par. 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 77/.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody J-kiego zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska K., wnosząc o jego uchylenie w skardze zarzucono, że uchwała skierowana jest wyłącznie do Zarządu Miasta K., a nie do Kierownika Urzędu Rejonowego w J. G. Uchwała ta nie wprowadza zakazu przekwalifikowania gruntów leśnych i rolnych na cele budowlane, lecz jedynie wstrzymuje te czynności do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zakłada obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem w mieście K. planu takiego nie ma. Do wyłącznej właściwości Rady Miejskiej należy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec braku tego planu Rada była uprawniona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do uregulowania w formie uchwały problematyki ładu przestrzennego i gospodarki terenami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda J-ki wyjaśnił, że wszelkie decyzje o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych z dotychczasowej produkcji są konsekwencją zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualny brak planu lub jego dezaktualizacja nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania określonych decyzji czy postanowień, lecz stwarzają dla organów decyzyjnych obowiązek niezwłocznego uzupełnienia materiału niezbędnego do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Uchwała Rady Miejskiej w K. ponadto narusza prawa właścicieli i wieczystych użytkowników gruntów, a dodatkowe zastrzeżenie budzi forma publikacji i termin wprowadzenia uchwały w życie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchwała nr XIV/85/91 Rady Miejskiej w K. z dnia 10 maja 1991 r. ma charakter przepisu gminnego, to jest aktu normatywnego powszechnie obowiązującego na obszarze miasta K. Z treści 1, 2 i 3 uchwały wynika, że wyrażone w niej zakazy i nakazy dotyczą gruntów rolnych, leśnych i działek budowlanych na terenie miasta, bez ograniczenia zakresu obowiązywania tych przepisów wyłącznie do gruntów komunalnych, jak to podnosi skarżąca. Wprawdzie w tytule uchwały mówi się, że została ona wydana "w sprawie nieruchomości komunalnych i zagospodarowania przestrzennego miasta K.", lecz z takiego sformułowania bynajmniej nie można wnosić, że zakres stosowania tej uchwały miał być ograniczony do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy.
Pojęcie zagospodarowania przestrzennego, użyte w tytule, sugeruje, że uchwała obowiązuje także wszystkie osoby fizyczne i prawne będące właścicielami, wieczystymi użytkownikami i posiadaczami nieruchomości w mieście K. Pojęcie to bowiem zostało użyte w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ na określenie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych przez rady gmin jako przepisy gminne powszechnie obowiązujące.
Organy gmin, stanowiąc akty normatywne powszechnie obowiązujące /przepisy gminne, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, powinny przestrzegać podstawowych zasad techniki prawodawczej, a w szczególności określać wyraźnie w przepisach ogólnych zakres stosunków normowanych aktem i używać w nich określeń jasnych, zwięzłych i ścisłych, powszechnie zrozumiałych. Prawidłowe stosowanie aktu normatywnego, a także ocena jego legalności przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny, są uzależnione przede wszystkim od brzmienia jego postanowień, a nie od zamiaru organu stanowiącego, zwłaszcza gdy zamiar ten nie został w akcie normatywnym wyraźnie sprecyzowany.
W związku z tym należy rozważyć, czy uchwała Rady Miejskiej w K. odpowiada podstawom stanowienia przepisów gminnych, określonym w art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Według tych przepisów organy gmin stanowią, przepisy gminne albo na podstawie albo upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, albo na podstawie powyższej ustawy, w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic /osiedli/, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a także w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących - jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Uchwała Rady Miejskiej w K. nie należy do żadnej z wymienionych wyżej kategorii przepisów gminnych i nie została wydana z powołaniem się na art. 40 ust. 1I-3 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Została ona podjęta przez Radę Miejską na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który określa ogólnie zadania własne gminy.
Przepis art. 7 ust. 1 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym, określający zadania własne gmin, nie stanowi podstawy do wydawania ani przepisów gminnych, ani indywidualnych decyzji przez organy gmin, a zarazem nie upoważnia organów gmin do stanowienia zakazów wydawania takich decyzji zarówno przez organy gmin, jak i przez organy administracji rządowej.
Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w K. wprowadziła wyraźny nakaz wstrzymania przekwalifikowania gruntów leśnych i rolnych na tereny budowlane, co w istocie zmierza do zakazu wydawania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne według ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, a także nakaz wstrzymania wydawania postanowień i decyzji w zakresie podziału gruntów na działki budowlane, co - jak wyżej wskazano - narusza prawo.
Podstawą skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze była uchwała Rady Miejskiej w K. Uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 10 maja 1991 r. należało uznać za sprzeczną z prawem i wobec tego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze podlega oddaleniu na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.