Uzasadnienie
Zarząd Gminy w M. decyzją z dnia 8 maja 1991 r. /R. rol. IV-8224/3/91/, wydaną na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ w związku z art. 2 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania przez Spółdzielnię Pracy "U." nieruchomości zabudowanej, położonej w obrębie wsi L., na działce nr 397, o powierzchni łącznej 1400 m2.
Od decyzji tej odwołała się Spółdzielnia "U.", zarzucając brak w zaskarżonej decyzji orzeczenia co do zwrotu poniesionych przez nią kosztów inwestycyjnych budowy na działce świetlicy. Stanowi to naruszenie par. 12 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240 ze zm./. Spółdzielnia żądała w odwołaniu uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wydania decyzji rozstrzygającej wszystkie istotne kwestie.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. postanowieniem z dnia 12 lipca 1991 r. nr S-K. O. 8229/192/91, wydanym na podstawie art. 134 Kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie jest właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji zarządu gminy. Kompetencje kolegium odwoławczego w postępowaniu odwoławczym zostały określone jednoznacznie w art. 81 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/; przepis ten ogranicza te kompetencje do orzekania w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydanych przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ w zakresie zadań własnych gminy, nie przyznaje natomiast kompetencji do rozpatrywania odwołań od decyzji zarządu gminy, które to decyzje przewiduje ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po dokonaniu nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 29 września 1990 r. Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że w tym stanie rzeczy stronie przysługuje wprost skarga do sądu administracyjnego od decyzji zarządu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym /jeśli przyjąć, że decyzja organu kolegialnego, jakim jest zarząd gminy, jest uchwałą w rozumieniu tego przepisu/ lub na ogólnych zasadach kodeksu postępowania administracyjnego.
Spółdzielnia "U." zaskarżyła postanowienie Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż decyzja z dnia 8 maja 1991 r. jest decyzją Wójta Gminy M., wynikającą z jego uprawnień i zakresu działania. Równocześnie podnosi zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ i par. 12 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd i użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240/. Przekazanie działki nr 397 bez zwrotu poniesionych nakładów jest niezgodne z przepisami prawa, jak również z zasadą racjonalnej gospodarki spółdzielni. Naruszenie przepisów prawa, zdaniem skarżącej, czyni decyzję nieważną w rozumieniu prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu podniesionego przez skarżącą, że decyzją zarządu gminy z dnia 8 maja 1991 r. o wygaśnięciu użytkowania jest decyzja Wójta Gminy, wynikającą z jego uprawnień i zakresu działania. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, twierdzenie to jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, który nie pozwala na postawienie znaku równości między działaniem wójta a działaniem zarządu. Zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie terytorialnym wójt jest jedynie przewodniczącym ciała kolegialnego, jakim jest zarząd, i nie można utożsamiać jego działania z działaniem zarządu; niedopuszczalne jest zatem stawianie znaku równości między działaniami wójta i zarządu, i to w obu kierunkach. Nie można więc twierdzić, że tam, gdzie przewidziano upoważnienie do działania dla zarządu, wystarczą działania wójta, ani że decyzje zarządu mogą być traktowane jako decyzje wójta, w stosunku do których Kolegium Odwoławcze może być uznane za organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Decyzja o wygaśnięciu użytkowania została wydana przez Zarząd Gminy. W tej sytuacji Kolegium uznało, iż nie jest uprawnione do rozpatrywania środków odwoławczych od tej decyzji, przytaczając w tym zakresie argumentację przyjętą w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Rozważając kwestię charakteru prawnego decyzji zarządu gminy, a w szczególności - czy decyzje zarządu gminy są decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że w ramach regulacji zawartej w art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma miejsca na przewidywane przez ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzje zarządu gminy, co mogłoby wskazywać, iż owe decyzje zarządu nie są decyzjami administracyjnymi sensu stricto, ale rodzajem uchwały podjętej przez zarząd gminy; uchwała taka może być jedynie - po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym - zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa jedną z przesłanek, od której zależy obowiązywanie przepisów tego kodeksu w postępowaniu przed organami samorządu terytorialnego, jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Formę rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, która w art. 35 ust. 1 i 2 stanowi, iż wygaśnięcie zarządu, w razie jego ustanowienia na okres nie oznaczony, następuje w formie decyzji o wygaśnięciu zarządu. Na to, czy jest to decyzja w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma wpływu charakter organu samorządu terytorialnego wydającego decyzję, ale przedmiot rozstrzygnięcia. Nie ma zatem w tym zakresie znaczenia, czy czynność prawna, o której charakterze rozstrzygamy, została dokonana przez organ jednoosobowy samorządu terytorialnego /wójta, burmistrza, prezydenta miasta/, czy przez organ kolegialny samorządu terytorialnego /zarząd gminy/. Zarząd gminy, jako organ kolegialny, wyraża swoją wolę zawsze w formie uchwały.
Jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Tak jest w przypadku decyzji o wygaśnięciu zarządu /użytkowania/, która stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o pozbawieniu jednostki prawa zarządu /użytkowania/ nieruchomości. Wyłącza to możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, zgodnie bowiem z art. 102 tej ustawy przepisów jej rozdziału dziesiątego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub przez kolegia odwoławcze przy sejmikach.
Nie można również przyjąć argumentacji Kolegium Odwoławczego, które odmowę przyznania decyzji zarządu gminy wydanej na podstawie art. 35 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości charakteru prawnego decyzji administracyjnej uzasadnia rozwiązaniem przyjętym w art. 39 ust. 1 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym. Ogólna reguła kompetencyjna dotycząca prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przez wójta lub. burmistrza /prezydenta miasta/, ustanowiona w art. 39 ust. 1 tej ustawy, musi być interpretowana w związku z ustawami, które weszły po niej w życie.
Tak jest w sprawach dotyczących wygaśnięcia zarządu. Zgodnie z art. 35 ust. 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który został ustanowiony. Wobec tego organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu /użytkowania/ w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy jest zarząd gminy i przepis ten uchyla w tym zakresie kompetencję ogólną wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.
Jeżeli na podstawie przepisów szczególnych zarząd gminy jest właściwy do orzekania w określonego rodzaju sprawach administracyjnych, związany jest on przepisami kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Decyzje zarządu gminy, wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podlegają kontroli instancyjnej zgodnie z regułami przyjętymi w tym kodeksie; a zatem kontroli dokonywanej w toku postępowania odwoławczego. W art. 127 par. 2 Kpa ustalono zasadę określania właściwości organów odwoławczych, stanowiącą, że "właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Według art. 17 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów gmin są - w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie. Artykuł 17 Kpa ustanawia właściwość instancyjną wobec wszystkich organów gmin powołanych do orzekania; wynika to ze sformułowania "organami wyższego stopnia /.../ w stosunku do organów gmin". Nie można zatem przyjąć, że ze względu na brzmienie art. 39 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym właściwość instancyjna kolegiów odwoławczych została ograniczona tylko do rozpatrywania odwołań od decyzji wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/.
Należy zatem uznać, że regulacja prawna zawarta w art. 39 ust. 4 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym jest regulacją fragmentaryczną, ogranicza się bowiem tylko do uregulowania właściwości instancyjnej w zakresie orzecznictwa administracyjnego wójta /burmistrza, prezydenta miasta/. Pełna regulacja właściwości instancyjnej wobec organów gmin zawarta jest w art. 17 Kpa. Należy również podkreślić, iż przedmiotem art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest właściwość instancyjna kolegiów odwoławczych, lecz jedynie kwestia składu orzekającego kolegium rozpatrującego odwołanie.
Słusznie natomiast Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż zarząd gminy oraz wójt /burmistrz, prezydent miasta/ są odrębnymi organami gminy, o właściwych dla nich kompetencjach. W związku z tym jeden organ gminy nie może wkraczać w kompetencje należące do innego organu gminy, jak również działania jednego organu gminy nie można uznawać za działanie innego organu gminy. Kompetencje należące do zarządu gminy może realizować tylko zarząd gminy.
Wobec naruszenia art. 17 Kpa, ustanawiającego właściwość instancyjną kolegiów odwoławczych przy sejmikach, postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania podlega uchyleniu na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.