Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w W. - Oddział w O. jest decyzja wydania z upoważnienia Wojewody O-kiego przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w O. w dniu 20 sierpnia 1990 r. nr G/GKG/8226/Br/1/90, utrzymująca w mocy 7 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 18 maja 1990 r. /nr G II-8220/88-1/90, G II-8220/80-2/90, G II-8220/88-3/90, G II-8220/88-4/90, G II-8220/89-1/90, G II-8220/89-2/90, G II-8220/89-3/90/ w sprawie podwyższenia opłat rocznych za zarząd gruntów państwowych zabudowanych i nie zabudowanych, położonych w B. oraz we wsi Z. Według uzasadnienia decyzji Wojewody dotyczy ona podwyższenia opłaty rocznej za 1990 r. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ upoważnił rady narodowe stopnia podstawowego do podwyższenia w drodze uchwały stawek opłat rocznych powyżej 3 procent ceny gruntu, określonych w ustawie.
Rada Narodowa Miasta i Gminy w B. uchwałą nr XI/67/90 z dnia 28 lutego 1990 r. podwyższyła stawkę opłaty do 20 procent ceny gruntu. Decyzje ustalająca opłatę według tej stawki są zgodne z prawem, przy czym jednostki budżetowe nie są zwolnione od opłat za zarząd gruntów.
Strona skarżąca wywodzi, że naliczone opłaty są "nadmiernie zawyżone", a środki przydzielone z budżetu państwa nie wystarczą na zapłacenie tak wysokich opłat. Skarżąca jest jednostką budżetową Skarbu Państwa i nie prowadzi działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysku.
Wnosząc o oddalenie powyższej skargi, organ odwoławczy powołuje się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy objętej niniejszą skargą, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, co polega na badaniu prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni; kontrola sądu nie obejmuje pozostałych przesłanek podejmowania decyzji. Dlatego podnoszony przez stronę skarżącą brak środków finansowych na wnoszenie naliczonych opłat rocznych nie może być traktowany jako zarzut podważający legalność decyzji ustalających owe opłaty.
Z dniem ogłoszenia /20 lipca 1988 r./ weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/, obejmująca między innymi regulację opłaty rocznej według współczynnika 3 procent ceny gruntu, przy czym opłata ta może być podwyższona w drodze uchwały rady narodowej /art. 46 ust. 3 tekstu jednolitego ustawy z 1989 r. - Dz.U. nr 14 poz. 74/. Od wejścia w życie takiej uchwały właściwy organ administracji państwowej obowiązany jest stosować jej postanowienia przy ustalaniu opłat rocznych, także odnośnie do gruntów oddanych w zarząd przed wejściem w życie nowych regulacji.
Co się tyczy legalności stosowania owych podwyższonych stawek, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono już, że przewidując możliwość podwyższenia współczynnika opłaty ponad ustawową stawkę /3 procent/ w drodze uchwał rad narodowych, ustawodawca nie zakreślił żadnych granic ani kryteriów takich podwyżek. Skoro - powołaniem się na upoważnienie ustawowe - uchwałami rad narodowych podniesiono, nawet bardzo znacznie, wysokość tego wskaźnika, który został następnie przyjęty w decyzji ustalającej wysokość opłaty za użytkowanie konkretnego gruntu, to nie ma podstaw do kwestionowania tej decyzji. Natomiast podważanie ze względów ekonomicznych lub społecznych słuszności ustalenia tak wysokiej stawki opłaty rocznej uchyla się oczywiście spod właściwości sądu administracyjnego.
Podlega natomiast ocenie sądu kwestia dopuszczalności podwyższenia - w okolicznościach niniejszej sprawy - opłaty rocznej należnej za 1990 r. Podstawą działania organów orzekających jest uchwała nr XI/67/90 Rady Narodowej Miasta i Gminy w B. z dnia 28 lutego 1990 r. w sprawie podwyższenia w roku 1990 opłat rocznych za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste gruntów. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa O. nr 6 /poz. 96/, noszącym datę 31 marca 1990 r. Według postanowienia par. 3 uchwały, niezależnie od ogłoszenia w dzienniku urzędowym została ona podana do wiadomości publicznej przez rozplakatowanie obwieszczeń i weszła w życie po upływie 7 dni od daty obwieszczenia. Takie postanowienie odpowiada regułom ogłaszania przepisów prawa miejscowego, obowiązującym w czasie podejmowania omawianej uchwały /art. 70 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/.
Wprawdzie data rozplakatowania obwieszczeń zawierających tekst uchwały nie jest znana, ale nawet przyjęcie założenia, że nastąpiło to następnego dnia po podjęciu uchwały, pozwala ustalić dzień 8 marca 1990 r. jako najwcześniejszą datę wejścia uchwały w życie. Już z tego względu zatem nie było podstaw do wydania decyzji podwyższającej opłatę roczną za zarząd gruntów za okres całego roku 1990. Na marginesie można zauważyć, że skoro przepis upoważniający rady narodowe do podwyższenia stawek obowiązywał od dnia 20 lipca 1988 r., to zwłoka w podjęciu uchwały wykorzystującej to upoważnienie jest nie usprawiedliwiona i nie powinna wywierać skutków niekorzystnych dla zarządców i użytkowników gruntów państwowych.
Wadliwości kontrolowanych decyzji nie ograniczają się do wyżej wskazanej. Decyzje organu pierwszej instancji, podwyższające opłaty stosownie do stawek uchwalonych przez radę narodową, wydane zostały dopiero w dniu 18 maja 1990 r., a więc już po uiszczeniu przez podmioty zarządzające opłaty rocznej za 1990 r., której termin płatności upływał w dniu 31 marca stosownie do par. 10 ust. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/. Wydanie decyzji ustalającej nową opłatę roczną stwarza nowe roszczenie Skarbu Państwa względem zarządcy gruntu, ale wymagalność tego roszczenia wiąże się z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie z terminem wnoszenia opłat lub datą wejścia w życie uchwały podnoszącej stawki opłat. Decyzja jako akt konstytutywny ustala nowy obowiązek z datą uprawomocnienia się, nie może więc działać wstecz, zwłaszcza gdy zmienia zakres dotychczasowego obowiązku wynikającego z innej prawomocnej decyzji.
Nie jest zatem dopuszczalne wymierzenie opłaty rocznej decyzją administracyjną z mocą wsteczną, jeżeli na zobowiązanym ciąży już obowiązek wynikający z wcześniejszej decyzji. W żadnym zaś wypadku nie można żądać podwyższonej opłaty, gdy opłata ustalona wcześniejszą decyzją została już uiszczona, ponieważ zobowiązania zarządzającego gruntem do wniesienia opłaty za dany rok wówczas wygasło. Opłaty roczne bowiem mają charakter świadczeń okresowych, a uiszczenie takiego świadczenia w terminie jego płatności stanowi wykonanie zobowiązania.
Wydanie decyzji ponownie ustalających wysokość świadczeń już spełnionych jest niedopuszczalne i nastąpiło na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Dotknięte takimi wadami decyzje podlegają w toku kontroli sądowoadministracyjnej uchyleniu stosownie do dyspozycji art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.