Uzasadnienie
Wojewoda W-ki zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ uchwałę nr II/11/90 Rady Gminy w Ś. z dnia 12 czerwca 1990 r. w sprawie wstrzymania wszelkich prac związanych z przygotowaniem budowy wysypiska odpadów przemysłowych w B. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.
Skarżący podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania przez Radę Gminy robót, które zostały podjęte na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, wydanych przez byłe terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wysypisko odpadów przemysłowych w B. jest inwestycją wspólną dwunastu państwowych przedsiębiorstw przemysłowych, zakwalifikowaną do inwestycji o znaczeniu wojewódzkim. Decyzją nr 31/88 Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 8 września 1988 r. została ustalona lokalizacja tej inwestycji, a następnie decyzją nr 22/89 z dnia 30 maja 1989 r. zatwierdzony został jej plan realizacyjny. Lokalizacja ta była zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś., zatwierdzonym uchwałą nr 32/82 Gminnej Rady Narodowej w Ś. z dnia 23 czerwca 1982 r., i poprzedzona została pozytywnymi uzgodnieniami z dyrektorem Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w W. W odpowiedzi na skargę Zarząd Gminy w Ś. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę W-kiego Rady Gminy ponownie rozpatrzyła sprawę budowy wysypiska odpadów przemysłowych w B. i podtrzymała podjęta w tej sprawie uchwałę z dnia 12 czerwca 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 44 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy, co oznacza, że wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy samorządu terytorialnego powinny być zgodne z prawem.
Warunkami zgodności aktu organu samorządowego z prawem są: przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, zachowanie zgodności treści rozstrzygnięcia z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego oraz przestrzeganie ustalonej procedury działania.
Ogólny zakres kompetencji gminy ustala art. 6 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, a zakres kompetencji rady gminy - art. 18 tej ustawy. Z art. 6 ust. 1 wynika wyraźnie, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a z art. 18 ust. 1 - że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.
Rada gminy zatem jest uprawniona do podejmowania uchwał w przedmiocie zadań własnych gminy, określonych art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, tylko w takim zakresie, w jakim określone sprawy wynikające z tych zadań nie zostały zastrzeżone do właściwości innych organów.
Budowa składowisk komunalnych i przemysłowych jest niewątpliwie zadaniem z zakresu ochrony środowiska, którego szczegółowa problematyka została uregulowana w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/, w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.
W przepisach tych zastrzeżono w szczególności na rzecz rad gmin uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których między innymi następuje ustalenie warunków i sposobów ochrony środowiska /art. 17 ust. 3 i art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Natomiast sprawy związane z realizacją obiektów budowlanych, a także wstrzymaniem robót budowlanych zostały przekazane do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnych organów administracji rządowej /art. 36 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 5 pkt 16 lit. "j" powyższej ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r./.
Rada Gminy w Ś. zatem nie była uprawniona do orzekania o wstrzymaniu prac związanych z przygotowaniem budowy wysypiska w B. Żadne uchwały rady gminy nie mogą przekraczać zakresu unormowań określonych w przepisach prawnych.
Ustawa o samorządzie terytorialnym wyraźnie określa sytuacje, w których organy gminy mogą ustanawiać prawa lub obowiązki zarówno wobec indywidualnie określonych podmiotów, to jest w formie decyzji administracyjnej, jak i w formie przepisów ogólnie obowiązujących. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz /art. 39 ust. 1/, natomiast przepisy prawa miejscowego może stanowić rada gminy na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, to jest na podstawie wyraźnych przepisów ustawowych /art. 40 ust. 1/, na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym w przypadkach wymienionych w art. 40 ust. 2 tej ustawy, a także na podstawie art. 40 ust. 3 tej ustawy w formie przepisów porządkowych.
Powołując się wyłącznie na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, rada gminy nie może ustanawiać ogólnie obowiązujących nakazów lub zakazów ani też ustalać takich nakazów i zakazów w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, a więc również nie może wstrzymywać wykonania decyzji administracyjnych,
Godzi się też podkreślić, że uchwała nr 32/82 Gminnej Rady Narodowej w Ś. z dnia 23 czerwca 1982 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. nie utraciła mocy aktu prawa miejscowego z chwilą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym,
Zaskarżona uchwała ma charakter indywidualnej decyzji administracyjnej. Jej rozstrzygnięcie zmierza do załatwienia konkretnej sprawy wstrzymania budowy składowiska odpadów przemysłowych, która została załatwiona w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydanych konkretnie oznaczonym podmiotom. Na mocy art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2 Kpa sprawy te są rozstrzygane w trybie przepisów tego kodeksu przez organy administracji państwowej i organy samorządu terytorialnego, a także przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne oraz organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania spraw wymienionych w art. 1 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Organem samorządu terytorialnego w rozumieniu tych przepisów jest wójt lub burmistrz oraz kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym, co wynika z art. 39 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Uchwała Rady Gminy w Ś. zatem narusza również art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa.
Wobec powyższego na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały,