Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXIX/16/93 z dnia 22 stycznia 1993 r. Rada Miejska W. dokonała licznych zmian w statucie miasta. Między innymi w par. 1 pkt 42 uchwały nadano nowe brzmienie par. 60 statutu, którego ust. 2 sformułowano następująco: "głosowanie za udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium zarządowi zapada w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady". Przepis ten zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...), który na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej wystąpił o stwierdzenie jego nieważności z powodu sprzeczności z art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej, stanowiącym, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem może być tylko przepis ustawowy jako równorzędny rangą. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość skorygowania art. 14 ust. 1 tej ustawy przez przepis niższego rzędu /np. statutu/, to nadałby mu inne brzmienie. Jest to stanowisko zgodne z tezą wyroku NSA z dnia 1 lipca 1992 r. SA/Gd 423/92.
Odpowiadając na skargę, Miasto W. wnosi o jej oddalenie, powołując się na art. 22 ustawy samorządowej, który stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy. Jest to norma kompetencyjna, zezwalająca na statutowe uregulowanie spraw nie unormowanych ustawą samorządową. Podejmując uchwałę wprowadzającą zaskarżony przepis statutu, Rada kierowała się względami celowości, obowiązującymi przepisami prawa oraz poglądami doktryny; według niektórych poglądów przepisem szczególnym w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej jest też przepis statutu. Takie stanowisko zajął w szczególności Z. Niewiadomski w Komentarzu do ustawy samorządowej. Natomiast cytowany przez Wojewodę wyrok jest sprzeczny z tymi poglądami, a będąc rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie, nie może stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonego przepisu par. 1 pkt 42 uchwały. Przepisem tym Rada zaostrzyła kryteria udzielania bądź nieudzielania absolutorium Zarządowi Miejskiemu, a przytoczone wcześniej poglądy doktryny dopuszczają unormowania statutowe, gdy prowadzą one do zaostrzenia kryteriów lub wymagań, a nie do ich złagodzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego bądź postanowienia statutowe /regulaminowe/ ustanawiają warunki prawomocności uchwał podejmowanych przez ciała /organy/ kolegialne. Dotyczą one wymaganej proporcji głosów oddanych za uchwałą w stosunku do liczby osób biorących udział w głosowaniu lub uprawnionych do głosowania /większość/ albo określenia liczby osób, których obecność na sali obrad jest konieczna do podjęcia uchwały /kworum/.
Odnośnie do działalności uchwałodawczej organów gminy ogólną regułę wprowadza art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, według którego "uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej".
Już w wyroku z dnia 18 maja 1990 r. SA/Wr 849/90 /OSP 1991, z. 2 poz. 63/ sąd administracyjny pośrednio uznał za "przepisy szczególne" inne przepisy samej ustawy samorządowej, skoro tylko jej przepisy /art. 18 ust. 4, art. 28 ust. 3, art. 58 ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 78 ust. 3/ wskazał jako przypadki odmiennej regulacji "większości" i "kworum" obowiązujących przy głosowaniu nad określonymi uchwałami. Za takim stanowiskiem opowiedział się expressis verbis powoływany przez strony wyrok z dnia 1 lipca 1992 r. SA/Gd 423/92, według którego przepisem szczególnym w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej może być jedynie przepis o równorzędnej randze, czyli przepis ustawowy. Taka linia rozumowania jest następstwem dostrzegania zasadniczo odmiennego miejsca przepisów ustawy samorządowej i postanowień statutowych w obowiązującej hierarchii źródeł prawa. Zróżnicowanie to podkreśla uzasadnienie wyroku z dnia 17 marca 1992 r. SA/Wr 238/92 /ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 82/; w wyroku tym - na tle związania działalności uchwałodawczej organów gminy przepisami ustawy samorządowej w sprawach tworzenia jednostek pomocniczych i nadawania im statutów - wypowiedziano ogólniejsze zapatrywanie, że wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy samorządowej "o ustroju gminy stanowi jej statut", jednakże podstawowe elementy tego ustroju regulują przepisy konstytucji oraz ustawy samorządowej. Regulacje te są bezwzględnie obowiązujące, chyba że inny ich charakter wynika z treści poszczególnych przepisów. Zdaniem składu sądzącego, charakter bezwzględnie wiążący gminę mają przepisy tej ustawy dotyczące zasad ustalania większości i kworum przy głosowaniu nad uchwałami rady, skoro "przepisy szczególne", o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, należy rozumieć jako przepisy równorzędne, to jest przepisy ustawowe, przede wszystkim przepisy samej ustawy samorządowej.
Kwestionowanie znaczenia poglądu sądu administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 1 lipca 1992 r. /SA/Gd 423/92/ przez zestawienie go z odmiennym zapatrywaniem jednego z komentatorów ustawy samorządowej /Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Warszawa 1990, str. 17/ nie wydaje się przekonujące, skoro w nowszym opracowaniu tego tematu znajdujemy stanowisko przeciwne, zgodne z poglądami judykatury. Mianowicie w komentarzu do art. 14 ustawy samorządowej /Warszawa 1993, str. 28/ S. Piątek twierdzi, że przepisem szczególnym w rozumieniu ust. 1 tego artykułu może być tylko przepis ustawowy, a ustalonych w nim wymagań nie można zmienić postanowieniami statutu ani innej uchwały rady gminy.
Twierdzenie Miasta W. o dopuszczalności regulacji statutowych w kwestiach większości lub kworum "jedynie wtedy, gdy spowoduje to zaostrzenie kryteriów albo wymagań, a nie ich złagodzenie", można ocenić jako dowolne, ponieważ nie znajduje ono podstaw w treści przepisów ustawy samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano się już zresztą przeciw dopuszczalności modyfikowania regulacji ustawowych dotyczących warunków ważności aktu głosowania w drodze stanowienia statutu /wyrok z dnia 27 września 1991 r. SA/Wr 785/91/, a glosator tego wyroku zakwestionował zgodność z prawem regulaminu rady, zaostrzającego ustawowy warunek co do większości głosów /B. Zawadzka w glosie opublikowanej w OSP 1992, z. 5 poz. 122/.
Posługiwanie się kategorią "zaostrzenia kryteriów" jest ponadto bezużyteczne ze względu na swoją relatywność (...).
Zakwestionowana nowelizacja par. 60 statutu może także doprowadzić do swoistego "pata" w głosowaniu nad kwestią absolutorium. Niepodjęcie bowiem uchwały udzielającej absolutorium i odpowiadającej rygorom statutowym nie oznacza automatycznie nieudzielenia absolutorium. Jeżeli zaś również wniosek o nieudzielenie absolutorium /przedstawiony przez uprawnione podmioty/ nie uzyska wymaganej bezwzględnej większości głosów przy podwyższonym kworum, to kwestia absolutorium może pozostać trwale nie rozstrzygnięta (...).
Wypada więc zgodzić się z zarzutem skargi Wojewody (...), że zaskarżone postanowienie uchwały, dotyczące par. 60 ust. 2 statutu miasta W., jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej. Uchwalając bowiem statut gminy, rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do zdolności uchwałodawczej organów gminy /kworum/ lub prawomocności ich uchwał /większość/ niż określone w przepisach ustawy samorządowej bądź we wspomnianych w art. 14 ust. 1 tej ustawy "przepisach szczególnych", przez które należy rozumieć inne przepisy rangi ustawowej. Przepisy gminne /art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej/ nie mogą odmiennie regulować kwestii unormowanych ustawowo pod rygorem nieważności i bezskuteczności /uzasadnienie uchwały składu 7 Sędziów SN z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92; OSN CAP 1993, z. 3 poz. 25/.
Skoro zaskarżone postanowienie par. 1 pkt 42 uchwały nr XXXIX/16/93 Rady Miejskiej W. z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie zmian w statucie miasta, w części nadającej nowe brzmienie par. 60 ust. 2 statutu, narusza prawo w stopniu uzasadniającym orzeczenie o jego nieważności, to należało orzec jak w sentencji na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 2l6a par. 1 Kpa i art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej.