Uzasadnienie
Dnia 4 kwietnia 1989 r. Piotr i Irena P. wystąpili o sprzedaż działki nr 279/22 usytuowanej przy ul. P. S. nr 39a w W., ponieważ znajduje się tam pawilon gastronomiczno-handlowy nabyty przez nich notarialnie od poprzednich właścicieli.
W dniu 10 kwietnia 1990 r. organ I instancji wydał decyzję o wygaśnięciu zarządu wykonywanego dotychczas przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w W. na gruncie objętym działkami nr 279/28 i 279/29, położonymi przy ul. P. S. nr 39b i 39c w W., podając jako powód przeznaczenie owego terenu w planie miejscowym na działalność handlowo-usługową.
Dalsze postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na żądanie Piotra i Ireny P. zostało 4 stycznia 1991 r. zawieszone z przyczyn wymienionych w art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa. W motywach podano, że dokonywana w tym czasie inwentaryzacja mienia ogólnonarodowego, mająca na celu wyodrębnienie majątku komunalnego, uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia. Należało wnioskować, że w zależności od rezultatów owej inwentaryzacji w odniesieniu do gruntu stanowiącego przedmiot sprawy zostanie ustalony organ kompetentny do wydania decyzji.
Rozpatrując zażalenie Piotra i Ireny P., Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. z powołaniem się na art. 105 Kpa orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia sprawy był fakt wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, a zwłaszcza jej unormowań zawartych w art. 5 ust. 1, mocą których sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie tej ustawy. Oznacza to - jak wywodził dalej organ - że skoro znowelizowane przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidują odmienny od dotychczasowego tryb oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste, wyłączający wydawanie decyzji administracyjnych, to umorzenie postępowania w tej sprawie było konieczne. Zaznaczono również, że umorzenie postępowania jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej postanowienia o zawieszeniu postępowania, będącego przedmiotem zażalenia strony.
W skardze do sądu administracyjnego Irena i Piotr P. sformułowali zarzut przewlekłego postępowania oraz żądanie jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy, zawierającego określenie sytuacji stron.
W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi z braku podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując zarzuty skargi Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sprawę stanowiącą przedmiot postępowania organ administracji publicznej załatwia przez wydanie decyzji /art. 104 par. 1 Kpa/, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji /par. 2 art. 104/. Ten ostatni sposób wynika z unormowań art. 105 Kpa. Przewiduje się tam, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o jego umorzeniu.
Z przytoczonych uregulowań wynika m.in. i to, iż przed organem II instancji nie może się toczyć samoistne postępowanie wszczęte na wniosek strony, a więc nie może się ono zakończyć decyzją wydaną wyłącznie na podstawie art. 105 Kpa Organ II instancji zaś może wszczynać postępowanie z urzędu, lecz w trybie nadzoru, np. w okolicznościach wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.
Tak więc sprawa, która zawisła przed organem I instancji i nie została zakończona wydaniem decyzji, nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez organ II instancji. Sprawa natomiast zakończona decyzją nieostateczną może być przedmiotem rozpatrzenia przez organ II instancji tylko wówczas, gdy od orzeczenia tego zostanie wniesione w terminie odwołanie /art. 129 Kpa/. Z tym momentem dopiero organ II instancji, w myśl art. 127 par. 2 Kpa, staje się organem odwoławczym. Jako organ odwoławczy, ma on możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w granicach art. 138 Kpa. Przepisy tam zawarte przewidują także umorzenie postępowania /I instancji po uchyleniu orzeczenia tego organu - par. 1 pkt 2 lub postępowania odwoławczego - par. 1 pkt 3/. Przepisy, o których mowa, nie przewidują natomiast umorzenia postępowania administracyjnego w ogóle, jak to orzeczono w zaskarżonej decyzji.
Skoro zatem wydanie decyzji przez organ odwoławczy jest możliwe dopiero wtedy, gdy kończy ona postępowanie administracyjne przeprowadzone na skutek wpłynięcia w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, to należy przyjąć, iż wszelkie orzeczenia organu odwoławczego wydane z pominięciem tych uwarunkowań stanowią rażące naruszenie prawa, w tym przytoczonych wyżej przepisów art. 127 i art. 138 Kpa.
W toku postępowania organ administracji państwowej wydaje postanowienia /art. 123 par. 1 Kpa/. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w trakcie postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy /par. 2/.
Na wydane w toku postępowania postanowienia - jeżeli kodeks tak stanowi - przysługuje stronie zażalenie. Z przedstawionych uregulowań zatem wynika, że postanowienia są orzeczeniami zawierającymi rozstrzygnięcia o znaczeniu formalnym. Taki charakter postanowień nie daje organowi II instancji podstawy do rozważania na podstawie zażalenia kwestii merytorycznych, stanowiących istotę sprawy toczącej się przed organem.
W badanym przypadku organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne z przyczyn ogólnie wymienionych w par. 1 art. 97 Kpa. Z uzasadnienia należałoby wnioskować, iż chodzi tu najprawdopodobniej o przesłankę wymienioną w pkt 4. Z unormowań art. 101 par. 3 Kpa wynika, że na postanowienie w tej sprawie przysługuje zażalenie. Strona zażalenie takie złożyła w terminie, a więc obowiązkiem organu II instancji było je rozpatrzyć i wydać w formie postanowienia stosowne do wyników orzeczenie. Zgodnie z treścią art. 196 par. 3 Kpa na postanowienie takie przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, że orzeczenia tego rodzaju poddane zostały również kontroli tego sądu.
Rozpatrując więc skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji w świetle przytoczonych unormowań procedury administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był je ocenić z punktu widzenia legalności.
Brak podstawy prawnej do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nie zakończonej jeszcze decyzją organu I instancji oraz w związku z tym rażące naruszenie przepisów art. 138 Kpa, a więc okoliczności wymienione w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stanowiły przyczyny, dla których Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do dyspozycji art. 207 par. 3 Kpa zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Koszty orzeczono w myśl art. 208 Kpa.