Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w J.G. decyzją z dnia 6 sierpnia 1984 r. zobowiązał Eugenię O. do zlikwidowania hodowli świń i królików, prowadzonej w komórce na terenie ogrodu przydomowego na posesji przy ul. K. nr 9 w J.G. albo też do przeniesienia tej hodowli na większą odległość od okien pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie. Termin wykonania tego obowiązku ustalono do dnia 20 sierpnia 1984 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał na treść opinii państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, wnioskującego wydanie takiej właśnie decyzji, ponieważ hodowla prowadzona jest w odległości 9 i 12 m od okien mieszkań, obornik zaś jest wyrzucany na pobocze ulicy, co obniża stan sanitarno-porządkowy tej części miasta uzdrowiskowego.
Po rozpatrzeniu odwołania Eugenii O. Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze decyzją z dnia 30 listopada 1984 r. nr GKM-L.8062/9/84 umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem w toku oględzin w dniu 27 listopada 1984 r. stwierdził, że obowiązki nałożone decyzją organu I instancji zostały wykonane, to znaczy zlikwidowano przedmiotową hodowlę.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eugenia O. wywodzi, że nie ma żadnej możliwości przesunięcia murowanej komórki, prowadzenie zaś hodowli, chociażby królików, jest niezbędne ze względu na jej skromny budżet emerytki. Od wielu lat zawsze coś hodowała i dopiero teraz zawistny i zamożny sąsiad doprowadził do likwidacji jej hodowli, pomimo że sam zanieczyszcza środowisko benzyną, spalinami, szambem i odpadkami skór z prowadzonego warsztatu rzemieślniczego. Skarżąca zatem wnosi o zainteresowanie się osobą tego sąsiada oraz pozwolenie jej na dalsze prowadzenie hodowli.
Opowiadając na tę skargę, organ I instancji wnosi o jej oddalenie, ponieważ hodowla była prowadzona w odległości mniejszej niż 15 m od otworów okiennych budynku mieszkalnego, jak tego wymagają warunki techniczne. Natomiast podnoszony w skardze zamiar założenia hodowli kur i królików będzie przedmiotem odrębnego postępowania, o ile skarżąca wystąpi do organu ze stosownym wnioskiem w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z art. 196 par. 1 Kpa, sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodność z prawem, będącą rezultatem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego oraz trafnej ich wykładni w toku załatwienia sprawy administracyjnej. Nie jest natomiast powołany do zastępowania organów administracji Państwowej w rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Dlatego na skutek skargi Eugenii O. sąd nie może wszcząć postępowania w sprawie zanieczyszczeń środowiska powodowanych rzekomo przez sąsiada skarżącej bądź też jej samej udzielić pozwolenia na prowadzenie hodowli.
Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji w przepisanym terminie powoduje wstrzymanie jej wykonania - jeśli nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności - oraz przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całej sprawy na organ II instancji, który wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 par. 1 i 2 Kpa. W obecnie rozpoznawanej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, powołując jako podstawę takiej decyzji przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Ponieważ omawiany przepis nie określa samodzielnie przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, przeto należy ich poszukiwać w treści art. 105 Kpa. Postępowanie odwoławcze bowiem jest tylko wyodrębnioną instancyjnie fazą "zwyczajnego" postępowania administracyjnego, toczącego się w określonej sprawie, przepisy zaś art. 104-113 Kpa dotyczącą decyzji wydawanych tak w toku instancji, jak i w trybach nadzwyczajnych /rozdział 12 i 13 Kpa/.
W świetle przesłanek umorzenia określonych w art. 105 par. 1 i 2 Kpa postępowanie odwoławcze może być umorzone, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /par. 2/ albo wówczas, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe /par. 1/. Eugenia O. nie cofnęła odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego /art. 137 Kpa/. Natomiast organ odwoławczy utrzymuje w motywach zaskarżonej decyzji, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Eugenia O. nie prowadzi już hodowli inwentarza, co wynika z ustaleń wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 listopada 1984 r. W tym miejscu wypada więc przypomnieć, że decyzją doręczoną skarżącej w dniu 9 sierpnia 1984 r. zobowiązano ją do zlikwidowania hodowli świń i królików prowadzonej na terenie ogrodu przydomowego w terminie do dnia 20 sierpnia 1984 r. z jednoczesnym pouczeniem o wdrożeniu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania decyzji. Ustalony termin wykonania tej decyzji był więc krótszy od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, co oznacza w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku wykonania nieostatecznej decyzji, której nie został przecież nadany rygor natychmiastowej wykonalności /art. 108 Kpa/. Zatem tym swoistym "podstępem" organ I instancji doprowadził do wykonania nieostatecznej decyzji, pomimo że - jak wynika z dalszego rozwoju sprawy - strona nie pogodziła się z zapadłym rozstrzygnięciem. Niezależnie jednak od oceny takiego postępowania w świetle art. 8 Kpa należy podkreślić, że brak inwentarza w pomieszczeniach gospodarczych nie dowodzi sam przez się zniknięcia przedmiotu niniejszej sprawy, którym jest dopuszczalność prowadzenia przez skarżącą przydomowej hodowli świń i królików. Stwierdzony w toku oględzin brak zwierząt hodowlanych nie świadczy przecież o trwałym zaniechaniu prowadzenia hodowli przez skarżącą, lecz może wynikać z przyczyn nie mających żadnego związku z postępowaniem w tej sprawie /np. padnięcie zwierząt czy też zakończenie cyklu produkcyjnego/. Dopiero należycie uzewnętrzniony przez skarżącą zamiar trwałej rezygnacji z prowadzenia spornej hodowli mógłby zostać poprawnie uznany za przesłankę wniosku o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Praktycznie rzecz ujmując, takie oświadczenie przybrałoby najpewniej postać cofnięcia odwołania, co dodatkowo umacnia wcześniejszy pogląd, że przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa stosuje się w przypadku cofnięcia odwołania.
Z naruszeniem zatem zasady dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/ oraz zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej /art. 138 par. 1 pkt 1 lub 2/ albo kasacyjnej /art. 138 par. 2 Kpa/, bezpodstawnie umarzając postępowanie odwoławcze. W ten sposób strona została pozbawiona uprawnień do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez obie instancje administracyjne. Wskazane uchybienia zasadom i przepisom postępowania administracyjnego powodują uchylenie decyzji zaskarżonej, ponieważ miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając odwoławcze rozstrzygnięcie merytoryczne o nałożonym na skarżącą obowiązku likwidacji hodowli przydomowej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, zasądzając zwrot kosztów na rzecz skarżącej na podstawie art. 208 Kpa.