Uzasadnienie
Mieszkańcy miasta O.: Jolanta L., Anna K., Zygmunt K., Beata K., Elżbieta P., Łucja K., Zofia S. i Witold J. zaskarżyli w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ uchwałę nr VIII/34/90 Rady Miejskiej w O. z dnia 25 października 1990 r. w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej majątek gminy miejskiej O. oraz ustalenia stawek czynszu dzierżawnego, a ponadto uchwałę nr IX/39/90 Rady Miejskiej w O. z dnia 20 grudnia 1990 r., zmieniającą uchwałę nr VIII/34/90 z dnia 25 października 1990 r.
W par. 1 uchwały nr VIII/34/90 z dnia 25 października 1990 r. Rada Miejska w O., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, przeznaczyła do zbycia w użytkowanie wieczyste grunt przy ul. Sz. nr 10 pod budownictwo wielomieszkaniowe na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w O., a w par. 2 zatwierdziła stawki czynszu dzierżawnego za grunty zabudowane i nie zabudowane oraz budynki i urządzenia na cele rolne i nierolnicze, określone w załączniku do uchwały. Czynsz dzierżawny za grunty rolne przeznaczone na cele użytkowania rolniczego został określony w zależności od klasy gruntu w stawkach ustalonych na podstawie ceny żyta z zastosowaniem dodatkowych wskaźników, a za grunty przeznaczone do użytkowania nierolniczego - w stawkach ustalonych na podstawie ceny żyta w zależności od uzbrojenia terenu i rodzaju użytkowania.
Natomiast stawki czynszu dzierżawnego za budynki zostały określone według wskaźników procentowych od wartości budynku. W uchwale nie zamieszczono postanowienia ograniczającego zakres stosowania ustalonych w niej stawek czynszu do dzierżawy mienia komunalnego, a wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu.
Natomiast w uchwale nr IX/39/90 z dnia 20 grudnia 1990 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, dokonano podziału miasta na dwie strefy i ustalono nowe stawki czynszu dzierżawnego za grunty przeznaczone na cele nierolnicze, określając wyraźnie zakres ich zastosowania do gruntów komunalnych.
Skarżący są dzierżawcami gruntów położonych w mieście O., na których prowadzą działalność handlową i usługową we wzniesionych przez siebie kioskach i pawilonach. Na podstawie zaskarżonych uchwał Zarząd Miejski zażądał od nich czynszu obliczonego według ustalonych tymi uchwałami stawek pod rygorem wypowiedzenia zawartych umów, mimo że - jak twierdzi - gmina miejska O. nie była w większości tych umów stroną oddającą grunty w dzierżawę.
Pismem z dnia 18 lipca 1991 r. skarżący wezwali Radę Miejską w O. do uchylenia zaskarżonych uchwał, jednakże w uchwale nr XVII/86/91 z dnia 27 września 1991 r. Rada odmówiła uwzględnienia tego żądania.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w O. wyjaśnił, że zaskarżone uchwały nie mają charakteru przepisów gminnych, lecz stanowią jedynie wytyczne, których adresatem jest wyłącznie Zarząd Miejski. Postanowienia tych uchwał nie naruszają bezpośrednio interesów skarżących, gdyż nie rozstrzygają o treści umów zawartych przez dzierżawców z gminą.
Roszczenia wynikające z tych umów mogą być dochodzone w procesie cywilnym przed sądami powszechnymi, co jednak nie stwarza skarżącym legitymacji do skargi na powyższe uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Czynsz dzierżawny, podobnie jak czynsz najmu, należy do istotnych elementów umowy, które oddający rzecz w dzierżawę i dzierżawca ustalają w jej treści.
Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, nie stwarzają podstawy do ustalania przez radę gminy stawek czynszu dzierżawnego lub czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienia takiego nie przewidują również przepisy art. 38-46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Jednakże nie wyłącza to dopuszczalności określenia przez radę gminy w formie aktu wewnętrznego zasad ustalania czynszu dzierżawnego lub czynszu najmu przez podlegające jej podmioty przy oddawaniu w dzierżawę lub najem składników mienia komunalnego.
Według art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik, a ponadto wójt lub burmistrz jednoosobowo na warunkach określonych w ust. 2 tego artykułu oraz kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie mających osobowości prawnej na podstawie pełnomocnictwa zarządu gminy /art. 47 ust. 1 tej ustawy/.
(...) We wszystkich tych wypadkach przedmiotem umowy będzie określony składnik mienia gminy, a stroną umowy - gmina jako osoba prawna. To ostatnie będzie wyłączone tylko w wypadku zawarcia umowy przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy, wyposażonej w odrębną od gminy osobowość prawną.
(...) W tych warunkach nie można wykluczyć uprawnień organów gminy do oddziaływania na treść umów cywilnoprawnych, które zawierają wójt lub burmistrz, wyznaczeni pełnomocnicy bądź kierownik gminnej jednostki organizacyjnej.
Rada gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi, określonych w art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalić warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen bądź ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen. (...)
W praktyce legislacyjnej organów gmin akty normatywne stanowiące przepisy gminne nie zawsze są odróżniane od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. Więcej nawet, niejednokrotnie przepisy gminne zamieszczone są w jednym akcie wraz z nakazami i zakazami kierownictwa wewnętrznego i z tego względu ani zewnętrzna forma określonego aktu, ani powołana w nim podstawa prawna i tryb jego publikacji nie mogą przesadzać o charakterze zawartych w nim postanowień.
Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym przepisy gminne a aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że przepis gminny rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy. (...)
Pozostaje zatem do rozważenia, czy zaskarżone uchwały nr VIII/34/90 z dnia 25 października 1990 r. i nr IX/39/90 z dnia 20 grudnia 1990 r. Rady Miejskiej w O. są przepisami gminnymi, jak to zarzucają skarżący, czy też stanowią jedynie akty normatywne kierownictwa wewnętrznego skierowane do Zarządu Miejskiego, jak to wyjaśnia Przewodniczący Rady Gminy.
Istotne wątpliwości nasuwa w szczególności pierwszy z tych aktów. W par. 2 uchwały nr VIII/34/90 z dnia 25 października 1990 r. postanowiono, że "ustala się stawki czynszu dzierżawnego za grunty zabudowane i nie zabudowane oraz budynki i urządzenia na cele rolne i nierolnicze według załącznika nr 1 do niniejszej uchwały". Ani z treści tego przepisu, ani z załącznika do uchwały, ani wreszcie z tytułu uchwały nie wynika, by zastosowanie uchwalonych stawek było ograniczone do nieruchomości stanowiących mienie komunalne, a ich stosowanie uzależnione od zawarcia umowy cywilnej pomiędzy podmiotami organizacyjnymi gminy a innymi osobami ubiegającymi się o dzierżawę tych nieruchomości.
Wprawdzie jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie terytorialnym, który nie stanowi dostatecznej podstawy prawnej do wydania przepisów gminnych, a w par. 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w O., jednakże elementy te nie mogą zmieniać wniosku, iż sformułowanie przepisu par. 2 uchwały może sugerować, że jest to powszechna regulacja stawek czynszu dzierżawnego dla wszystkich nieruchomości w mieście, niezależnie od tytułu ich własności.
Powyższa wątpliwość została częściowo rozwiana przez par. 1 uchwały nr IX/39/90 z dnia 20 grudnia 1990 r., w którym działowi II załącznika do uchwały z dnia 25 października 1990 r. nadano inne brzmienie. /R/ W uchwale tej wprowadzono podział miasta O. na dwie strefy, a następnie w punkcie 2 i 3 wyraźnie zaznaczono, że "ustala się stawki czynszu dzierżawnego za grunty komunalne". W konsekwencji tego jednak powstała istotna rozbieżność w treści załącznika do uchwały z dnia 25 października 1990 r. O ile bowiem z działu II załącznika po jego zmianie wynika wyraźnie, że ustalone w nim stawki czynszu dzierżawnego odnoszą się wyłącznie do gruntów komunalnych, o tyle ograniczenia takiego nie ma w postanowieniach części I, III i IV załącznika, w których ustalono stawki czynszu dzierżawnego za grunty stanowiące użytki rolne przeznaczone na cele rolne oraz za budynki i urządzenia oddane w dzierżawę na cele rolnicze i nierolnicze.
W obydwu zaskarżonych uchwałach nie zamieszczono też postanowienia, z którego by wyraźnie wynikało, że ustalone przez Radę Miejską stawki czynszu dzierżawnego są wytycznymi skierowanymi wyłącznie do Zarządu Miejskiego i innych podległych jednostek organizacyjnych i stanowią podstawę do ustalania czynszu najmu w umowach dzierżawy zawieranych w imieniu gminy.
Z oświadczeń Przewodniczącego Rady można wnosić, że Zarząd Miejski wykonuje uchwałę Rady prawidłowo, nie narzuca bowiem najemcom stawek czynszu w sposób jednostronny, ale działa przez przewidziane w prawie cywilnym składanie ofert zmiany zawartych umów bądź przez wypowiadanie tych umów zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.
Oświadczeniom tym natomiast przeczą wyjaśnienia skarżących złożone na rozprawie, że na podstawie zaskarżonej uchwały Zarząd Miejski, po uprzednim zaoferowaniu podwyższenia stawek czynszu najmu, wypowiedział umowy o dzierżawę także tym osobom, z którymi umowy te były zawarte na czas określony.
Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego obowiązują tylko wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Oznacza to, że uchwały rady gminy, ustalające w formie takiego aktu zasady określania czynszu dzierżawnego, obowiązują bezpośrednio tylko te jednostki organizacyjne i osoby, które w ramach organizacyjnych gminy podporządkowane są radzie gminy. (...)
Akt kierownictwa wewnętrznego, w którego formie rada gminy ustaliła zasady podwyższania czynszu dzierżawnego za mienie gminne, nie może sam przez się stwarzać podstawy do wypowiadania umowy dzierżawy lub jej warunków, jeżeli umowa ta została zawarta na czas określony.
Wyjaśnienia Rady Miejskiej nie mogły być uwzględnione. Przepisy gminne, stanowione przez organy gminy, powinny być wyczerpujące, jasne i logiczne, aby ewentualne wątpliwości mogły być wyjaśnione przede wszystkim na podstawie ich brzmienia, a nie wedle ich interpretacji stosowanej przez organy gminy.
Skarżący, będący dzierżawcami gruntów miejskich, mają uzasadniony interes prawny w zaskarżeniu uchwał Rady Miejskiej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro w wyniku stosowania tej uchwały Zarząd Miejski żąda od nich zapłaty podwyższonego czynszu dzierżawnego.
Ze względu na upływ terminu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonych uchwał, zgodnie z art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 216a par. 1 i art. 207 par. 4 Kpa, Sąd orzekł o niezgodności tych uchwał z prawem, zasądzając zwrot kosztów zgodnie z art. 208 Kpa.