Uzasadnienie
Sprawa wymeldowania Witolda G. z pobytu stałego w lokalu przy ul. N. nr 46 m. 29 w W. była już dwukrotnie przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pierwszym wyrokiem /z dnia 5 października 1989 r./ uchylił on decyzje administracyjne o wymeldowaniu, przyjmując, że Witold G. nie utracił uprawnienia do przebywania w lokalu swej żony - Astrid H. -G., albowiem "nie może być mowy o utracie - na skutek czynności faktycznych - owego uprawnienia /do przebywania w lokalu/, będącego przecież pochodną stosunku prawnorodzinnego, a mianowicie trwającego związku małżeńskiego".
Drugim wyrokiem /z dnia 22 grudnia 1992 r./ sąd stwierdził nieważność kolejnych decyzji o wymeldowaniu Witolda G. z powodu rażącego naruszenia art. 209 Kpa, nakładającego na organ administracji państwowej powinność podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądowym. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ponownie nie akceptował poglądu, "jakoby trwanie uprawnienia pochodnego jednego z małżonków do przebywania w lokalu zależało wyłącznie od zgody małżonka dysponującego samoistnym tytułem do mieszkania". Następnie sąd stwierdził, że od wydania wyroku z dnia 5 października 1989 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej /25 sierpnia 1992 r./ nie zaszły zdarzenia faktyczne ani prawne zmieniające obraz sytuacji uwzględnionej przez sąd przy formułowaniu ocen prawnych zawartych w tym wyroku. Na koniec owych wywodów sąd wypowiedział zapatrywanie, iż "po ustaleniu w postępowaniu, że po wyroku NSA nie nastąpiły okoliczności faktyczne lub prawne pozwalające na odstąpienie od oceny prawnej w nim zamieszczonej, organ administracji publicznej powinien odmówić uwzględnienia ponownego wniosku, nie zaś umorzyć postępowanie".
Tymczasem po stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 25 sierpnia 1992 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 9 lipca 1992 r. oraz po zwrocie akt administracyjnych, które do organu I instancji dotarły w marcu 1993 r., organ ten wezwał jedną tylko stronę, Astrid H. -G., która do protokołu z dnia 30 marca 1993 r. złożyła oświadczenie, iż "aktualnie toczy się sprawa rozwodowa w Sądzie Wojewódzkim - Wydział Cywilny". Już 1 kwietnia 1993 r. postanowieniem nr DSO-6212/428/91, wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, zawieszono postępowanie dotyczące wymeldowania Witolda G." do czasu zakończenia sprawy rozwodowej", przyjmując, że wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Zażalenie Witolda G. nie zostało uwzględnione przez Wojewodę (...), który postanowieniem z dnia 5 maja 1993 r. nr SO-V-5110/200/92 utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, podkreślając, że mimo wyroku sądu administracyjnego wydanie decyzji o wymeldowaniu żalącego się byłoby przedwczesne, skoro jego żona wniosła pozew o rozwód. Ponieważ uprawnienia Witolda G. mają charakter pochodny i wywodzą się z trwającego związku małżeńskiego, to wyrok w sprawie rozwodowej stanowi zagadnienie wstępne w sprawie meldunkowej, gdyż może doprowadzić do istotnej zmiany stanu prawnego i umożliwić odstąpienie od oceny prawnej sądu administracyjnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Witold G. zarzuca powyższemu postanowieniu zlekceważenie art. 209 Kpa, polegające na odrzuceniu ocen prawnych zawartych w dwóch wyrokach tyczących się sprawy. Powoływany jako podstawa prawna postanowienia art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa może mieć zastosowanie tylko do sytuacji, która budzi wątpliwości interpretacyjne. Wydanie tego postanowienia jest także przejawem wieloletniej tendencji, "polegającej na rozpaczliwym wyszukiwaniu wszelkich wybiegów, aby nie zastosować się do wykładni NSA". Zdaniem skarżącego, może to nasuwać podejrzenie o stronniczość organów.
Wnosząc o oddalenie tej skargi, w swojej pisemnej na nią odpowiedzi organ odwoławczy podkreśla, że zawieszając postępowanie organy nie podważają oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli sądowo-administracyjnej wyznaczają przepisy art. 196 i art. 207 Kpa. W ich świetle sąd jest uprawniony do oceny legalności decyzji administracyjnych /i niektórych postanowień/, a uwzględnienie skargi następuje tylko w razie dostrzeżenia przez sąd naruszeń prawa określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa.
Przedstawione ograniczenia kompetencji sądu mają tym większą doniosłość w obecnie rozpoznawanej sprawie, że przedmiotem kontroli sądowej nie są przecież decyzje orzekające o istocie sprawy administracyjnej, to jest o wymeldowaniu, lecz postanowienia "dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania" /art. 123 par. 2 Kpa/.
Na mocy art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa właściwość sądu obejmuje rozpatrywanie skarg na niektóre takie postanowienia, w tym również na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania /art. 101
Kpa/. W niniejszej sprawie zatem pozostaje sądowi do rozważenia kwestia zgodności z prawem postanowień organów obu instancji zawieszających postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o wymeldowanie Witolda G. z pobytu stałego w lokalu przy ul. N. nr 46 m. 29 w W. Zarzut naruszenia art. 209 Kpa przez organy administracji publicznej jest chybiony. W obu wydanych poprzednio wyrokach sąd administracyjny nie oceniał "na przyszłość" i "na zawsze" kwestii uprawnień skarżącego do przebywania w lokalu. Badając legalność zaskarżonych decyzji, sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny ustalony w dniu wydania decyzji ostatecznej i również do tego stanu ograniczają się jego oceny prawne, wypowiedziane w trybie art. 209 Kpa. Oznacza to, że według ocen prawnych zamieszczonych w dotychczasowych wyrokach skarżący nie utracił uprawnienia do przebywania w lokalu swojej żony do dnia 25 sierpnia 1992 r. /data wydania ostatniej decyzji ostatecznej/.
Wbrew sugestii skarżącego, sąd nie uwzględnił w swojej ocenie ewentualnego wniesienia kolejnego powództwa rozwodowego, co wyraźnie wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 22 grudnia 1992 r. Wszelkie nowe zdarzenia po dniu 25 sierpnia 1992 r. /jako granicznej dacie kontroli legalności zaskarżonych decyzji/ mogą oczywiście wpływać na nową ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, tworząc warunki dopuszczalności ewentualnego odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w przytoczonych wyrokach sądowych.
Wypowiedziane w wyroku z dnia 22 grudnia 1992 r. zapatrywanie, że po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym, iż po wyroku NSA nie wystąpiły okoliczności faktyczne lub prawne pozwalające na odstąpienie od oceny prawnej w nim zamieszczonej, organ powinien odmówić uwzględnienia ponownego wniosku o wymeldowanie, nie jest bezwzględnie wiążącym zaleceniem skierowanym do organów orzekających w tej sprawie, lecz ma charakter ogólnej dyrektywy postępowania, której organy nie naruszyły swoimi postanowieniami.
Po stwierdzeniu nieważności obu decyzji administracyjnych, dokonanym wyrokiem z dnia 22 grudnia 1992 r., sprawa administracyjna dotycząca wymeldowania Witolda G. wróciła do stadium, w którym na załatwienie oczekuje wniosek Astrid H. -G. z grudnia 1991 r. Kierując się ocenami zawartymi w wyroku, organy orzekające rzeczywiście powinny odmówić decyzją uwzględnienia owego wniosku, ale tylko wówczas, gdyby po dniu 25 sierpnia 1992 r. nie zaszły zdarzenia lub nie ujawniły się nowe okoliczności, pozwalające na odstąpienie od oceny prawnej sądu bez naruszenia art. 209 Kpa. W związku ze stanowiskiem sądu, negującym możliwość utraty w czasie trwania małżeństwa uprawnienia do przebywania jednego z małżonków we wspólnym mieszkaniu, taką istotnie nową okolicznością byłoby prawomocne orzeczenie rozwodu. Do orzeczenia takiego wprawdzie nie doszło, ale zostało wniesione kolejne powództwo rozwodowe, co - zdaniem organów orzekających - uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. Stanowisku temu nie można zarzucić sprzeczności z prawem.
Wśród przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa wymienia sytuację, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". W świetle tego przepisu na organie, przed którym toczy się postępowanie, ciąży powinność zawieszenia postępowania, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, którego prawomocne przesądzenie należy do innego organu administracyjnego albo sądu. Odpowiedzi na pytanie zatem, czy w okolicznościach konkretnej sprawy występuje kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, należy poszukiwać w treści przepisów materialnego prawa administracyjnego, mających w niej zastosowanie.
Ze względu na brzmienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ wyniki sądowego postępowania rozwodowego mogą istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej wymeldowania Witolda G., pozwalając na nowo ocenić, czy przysługuje mu uprawnienie do przebywania w lokalu i zajmowania go.
Proceduralnie właściwą formą oczekiwania na orzeczenie sądu powszechnego było zawieszenie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Szerokie ujęcie wymienionej tam przesłanki zawieszenia wiąże z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego nie tylko wydanie decyzji /jak art. 177 par. 1 pkt 1 Kpc/, ale także samo "rozpatrzenie" sprawy, a więc dokonywanie ustaleń prawnych i faktycznych oraz ocenę materiałów dowodowych poprzedzających wydanie decyzji.
Rozwiązanie proceduralne przyjęte przez organy orzekające w tej sprawie jest w istocie rzeczy obojętne z punktu widzenia interesów skarżącego. Jego sytuacja prawna nie ulega zmianie - jest on nadal zameldowany na pobyt stały w lokalu przy ul. N. nr 46 m.
29. Decyzja odmawiająca wymeldowania nie zmieniłaby tej sytuacji, a w razie orzeczenia rozwodu jego żona mogłaby przecież wystąpić z kolejnym wnioskiem o wymeldowanie w trybie art. 15 ust. 2 powyższej ustawy. Z drugiej strony jednak skwapliwość, z jaką organy poszukiwały możliwości zawieszenia postępowania, i ograniczenie się przez nie jedynie do przyjęcia oświadczenia o wniesieniu pozwu /zamiast zobowiązania do złożenia jego odpisu/ zdają się częściowo usprawiedliwiać przekonanie skarżącego o stronniczości, organów i próbach niepodporządkowania się wyrokom NSA.
W ostatecznym jednak rezultacie zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego nie narusza prawa w sposób, który w myśl art. 207 par. 2 Kpa mógłby uzasadniać jego uchylenie. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 207 par. 5 Kpa skargę należało oddalić.