Uzasadnienie
Powołując jako podstawę prawną art. 40 ustawy samorządowej oraz art. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/, Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr O/26/90 z dnia 25 września 1990 r. w sprawie osobowego transportu prywatnego w G. Według par. 1 tej uchwały, na obszarze G. osobowy transport prywatny "może być wykonywany na podstawie zezwolenia wydanego przez Zarząd Miasta G.". Stosownie zaś do par. 2 "zasady wydawania zezwoleń określają załączniki nr 1, 2 i 3, stanowiące integralną część uchwały".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 listopada 1990 r. nr Or.II.0137/14/90 Wojewoda L-ki stwierdził nieważność powyższej uchwały, podkreślając w uzasadnieniu, że przepisy powołane jako jej podstawa prawna nie pozwalają na wprowadzenie uchwalonej reglamentacji. Ustawa o działalności gospodarczej określa w art. 11 rodzaje działalności wymagające uzyskania koncesji, a więc podejmowanie innej działalności nie wymaga zezwolenia. Uchwała zatem jest sprzeczna z prawem, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w G. przyznaje, że podejmując zakwestionowaną uchwałę, miała świadomość, iż prowadzenie działalności gospodarczej - poza przypadkami wymienionymi w art. 11 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. nie wymaga zezwolenia. Jednakże szczególne warunki pracy taksówkarzy wymagają zaostrzenia kryteriów doboru osób wykonujących tę działalność, mimo że nie mówi o nich wskazany przepis. Środowisko taksówkarzy wystąpiło w tej sprawie ze specjalnym wnioskiem do Rady Miejskiej, która podjęła uchwałę na podstawie art. 40 ustawy samorządowej, pozwalającej na uchwalanie przepisów lokalnych mających na celu zachowanie życia i zdrowia ludzkiego.
Odpowiadając na skargę, organ nadzoru wnosi o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków:
W związku z powstała w tej sprawie konieczności wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi pożyteczne będzie przypomnienie przepisu art. 98 ust. 3 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, według którego podstawą wniesienia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organu gminy. Wniesienie skargi bez spełnienia tego warunku jest brakiem skargi, który uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu. Organ gminy jednak może uzupełnić ten brak już po wniesieniu skargi.
(...) Znowelizowana w 1989 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej proklamuje swobodę działalności gospodarczej /art. 6/, zastrzegając, że ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Ponieważ przepis ten umieszczony jest w rozdziale o podstawach ustroju politycznego i gospodarczego, stanowi to normę o szczególnym znaczeniu również w stosunku do ustawodawstwa zwykłego.
(...) Ustawę z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/ oparto na zasadzie "wolności gospodarczej", polegającej na tym, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest dozwolone każdemu podmiotowi z zachowaniem warunków określonych w przepisach prawa /art. 1/. Podjęcie działalności gospodarczej wymaga jedynie zgłoszenia organowi ewidencyjnemu. Tylko nieliczne obszary działalności objęte są nadal koncesjonowaniem, a wyczerpujące ich wyliczenie zamieścił ustawodawca w art. 11 ust. 1. Charakterystyczne jest to, że w ust. 2 tego artykułu upoważniono Radę Ministrów do ewentualnego wyłączenia niektórych rodzajów działalności wymienionych w ust. 1 z obowiązku uzyskiwania koncesji. A zatem żaden organ stanowiący przepisy prawa rangi podustawowej nie może nałożyć obowiązku uzyskania koncesji na podmioty zamierzające podjąć działalność w innych dziedzinach niż wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy. Na temat przekraczania upoważnień ustawowych przy określaniu warunków wymaganych do kierowania taksówkami osobowymi wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 października 1989 r. K 2/90 /OTK 1989 poz. 20/.
Samodzielność samorządu nie może prowadzić do pomniejszenia jego podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 Konstytucji gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy, a więc wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy samorządu powinny być zgodne z ustawami, ponieważ organy te działają w ramach powszechnie obowiązującego prawa.
Jeżeli tak, to uchwała organu gminy, uzależniająca dopuszczalność prowadzenia na obszarze gminy działalności gospodarczej (...) od uzyskania zezwolenia wydawanego przez zarząd lub inny organ gminy, nie ma podstaw w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, według którego gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy /przepisów gminnych/ na podstawie upoważnień ustawowych. Podstawa lokalnych aktów normatywnych wprowadzających taką formę administracyjnego reglamentowania działalności gospodarczej na obszarze gminy nie może być też przepis art. 40 ust. 2, powyższej ustawy samorządowej, ograniczający kompetencje stanowiące gminy do spraw jego wewnętrznego ustroju i organizacji urzędów, a także zasad i trybu sprawowania zarządu oraz korzystania z mienia komunalnego.
Wbrew wypowiedzianym w skardze sugestiom, nie można zakwalifikować kwestionowanej uchwały do kategorii przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy samorządowej. Przewiduje on mianowicie wydawanie przez radę gminy - w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących - przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wprawdzie nie da się zanegować pośredniego oddziaływania takiej uchwały na sferę ochrony życia i zdrowia obywateli albo zapewnienia porządku i bezpieczeństwa, jednakże jej bezpośredni wpływ polega na administracyjnym, reglamentacyjnym ograniczeniu ustawowo zagwarantowanej swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie koncesjonowania działalności, która nie podlega takiemu obowiązkowi w myśl art. 11 ust. 1 omawianej ustawy o działalności gospodarczej.
Wypada więc przypomnieć, że ani przepisy zamieszczone w art. 40 ustawy samorządowej, ani też którykolwiek inny przepis tej ustawy nie dają podstawy do wydania przez organ gminy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, wprowadzających obowiązek uzyskiwania zezwolenia na wykonywanie transportu osobowego na obszarze danej gminy. Uchwała organu gminy wprowadzająca takie przepisy bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma niewątpliwie charakter istotny.
(...) Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego, stwierdzające nieważność omawianej uchwały, jest zgodne z prawem, a w rezultacie takiej oceny skarga Miasta G. podlegała oddaleniu w myśl art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 98 ust. 4 powyższej ustawy samorządowej.