Uzasadnienie
Uchwałą nr XXII/150/92 z dnia 30 grudnia 1992 r. w sprawie wprowadzenia na terenie gminy B. podatku na rzecz Szpitala w B. Rada Miejska w B., na podstawie art. 41 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, po przeprowadzeniu referendum gminnego w przedmiocie samoopodatkowania ludności na utrzymanie Szpitala w B., wprowadziła z dniem 1 stycznia 1993 r. na terenie gminy B. podatek na rzecz Szpitala w B. /par. 1/. Opodatkowaniem zostali objęci wszyscy stali mieszkańcy gminy bez względu na wiek /par. 2/. Kwota opodatkowania wynosi miesięcznie 15 000 zł. Wysokość podatku została ustalona według stawki 0, 5 procent przeciętnego wynagrodzenia w pięciu podstawowych działach gospodarki i może ulec podwyższeniu wraz ze wzrostem tego wynagrodzenia /par. 3/. Wymiar podatku zostanie dokonany w drodze decyzji administracyjnej /par. 4 ust. 1/.
Stronie przysługuje prawo odwołania się do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa /par. 6 ust. 1/. Indywidualnych ulg i umorzeń podatku udzielać będzie Burmistrz /par. 7/. Uchwała została ogłoszona przez rozplakatowanie obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i weszła w życie z dniem 1 stycznia 1993 r. /par. 9/.
Podaniem z dnia 15 lutego 1993 r. Mieczysława K. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy B. o umorzenie wymierzonego jej podatku. Jest nauczycielką, a jej uposażenie w styczniu 1993 r. wyniosło netto 2 469 400 zł, a w lutym - 2 161 900 zł. Wynagrodzenie netto męża jako robotnika budowlanego w Przedsiębiorstwie Budownictwa Rolniczego w Z. wyniosło w styczniu 1993 r. 1 304 000 zł. Z tego uiszcza stałe "opłaty państwowe" w wysokości 1 500 000 zł, w tym czynsz za najem mieszkania zakładowego w wysokości 500 000 zł, na dojazdy dwojga dzieci do szkół w P. musi przeznaczyć 202 600 zł, a z pozostałej sumy, przeznaczonej na utrzymanie rodziny, nie jest w stanie uiścić nawet opłat na rzecz Komitetu Rodzicielskiego, opłat klasowych dzieci.
Decyzją z dnia 4 marca 1993 r. nr Fn 32210/3817/93, wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./, Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił udzielenia Mieczysławie K. ulg i umorzenia podatku na rzecz utrzymania Szpitala w B. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podatek na utrzymanie szpitala nie jest wygórowany i jego zapłata nie podważy budżetu domowego rodziny.
W odwołaniu Mieczysława K. oświadczyła, że głodowe zarobki jej i męża nie wystarczają na godziwe utrzymanie rodziny i na uiszczenie opłat z tytułu najmu mieszkania, zwłaszcza że od roku 1993 jest zmuszona do zaopatrywania się w opał na ogrzewanie Domu Nauczyciela wraz z pozostałymi najemcami lokali mieszkalnych w tym budynku.
Decyzją z dnia 30 kwietnia 1993 r. nr KO-I-374/93/po Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium wyjaśniło, że podatek na utrzymanie Szpitala został wprowadzony w wyniku referendum gminnego przeprowadzonego dnia 1 kwietnia 1992 r. Dochody rodziny Mieczysławy K. wynoszą miesięcznie około 4 500 000 zł i wobec tego wysokość podatku, wynosząca 60 000 zł miesięcznie, nie wydaje się być tak znacząca w budżecie domowym, by nie mogła być uiszczona bez nadmiernego uszczerbku dla utrzymania rodziny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Mieczysława K. ponownie przedstawiła wielkość ponoszonych miesięcznie stałych wydatków, które wynoszą łącznie 1 500 000 zł. Po uwzględnieniu wydatków związanych z dojazdem dzieci do szkół i zakupem podręczników szkolnych oraz kosztów zakupu opału pozostała suma dochodu małżonków nie wystarcza na utrzymanie rodziny do końca każdego miesiąca. Podatek na rzecz Szpitala nie jest wygórowany, lecz skarżąca nie jest w stanie ponieść tego wydatku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy w B. okazał odpis porozumienia z dnia 29 czerwca 1992 r., na mocy którego Wojewoda (...) na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ powierzył miastu i gminie B. prowadzenie Szpitala w B., Przychodni Rejonowej w B. i wiejskich ośrodków zdrowia w G., Ł. i Ś., oraz uchwałę nr XVIII/121/92 Rady Miejskiej w B. z dnia 28 maja 1992 r. o utworzeniu jednostki budżetowej pn. "Zespół Samorządowej Służby Zdrowia w B."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało rozważenia pytania wstępnego, czy Rada Miejska w B. była uprawniona na mocy pozytywnego wyniku referendum gminnego do prowadzenia podatku na cele utrzymania Szpitala w B. Szpital ten w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ był prowadzony przez Wojewodę i dopiero na mocy porozumienia z dnia 29 czerwca 1992 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw należących do właściwości Wojewody /Dz. Urz. Woj... Nr 10 poz. 139/ zadanie prowadzenia tego Szpitala zostało przekazane gminie B. z dniem 1 lipca 1992 r. w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Według art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ prowadzenie zakładów społecznych służby zdrowia dotychczas podporządkowanych radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego należy do zadań zleconych gminie.
Dla wprowadzenia podatku na rzecz szpitala w drodze samoopodatkowania ludności istotne jest rozstrzygnięcie, czy prowadzenie szpitala publicznego przez gminę należy do jej zadań własnych, czy też jedynie do zadań zleconych.
Stosownie do art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym referendum w sprawach opodatkowania mieszkańców na cele publiczne i stanowienie przepisów gminnych w tym przedmiocie przez radę gminy dopuszczalne jest wyłącznie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Wynika to również z art. 71 w związku z art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/.
Według art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy ochrony zdrowia. Zważywszy jednak na treść powołanego wyżej art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., należy przyjąć, że powyższe ogólnie określone zadanie w sprawach ochrony zdrowia nie obejmowało zadania prowadzenia szpitali publicznych.
Stan ten uległ istotnej zmianie z dniem 15 stycznia 1992 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/. Zgodnie z art. 8 pkt 3 tej ustawy zakłady opieki zdrowotnej mogą być tworzone i utrzymywane przez gminy i związki międzygminne /związki komunalne/, przy czym stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy zakład opieki zdrowotnej, tworzony i utrzymywany przez gminę, jest zawsze publicznym zakładem opieki zdrowotnej.
Dla oceny zatem, czy prowadzenie Szpitala w B. należy do zadań własnych gminy i w związku z tym czy dopuszczalne było samoopodatkowanie się mieszkańców na cele utrzymania tego Szpitala, istotne znaczenie ma treść porozumienia z dnia 29 czerwca 1992 r., zawartego z Wojewodą (...).
W myśl par. 1 tego porozumienia Miasto i Gmina B. przejęło zadania i uprawnienia w zakresie prowadzenia i partycypacji w kosztach utrzymania tego Szpitala, zatwierdzania statutu i powoływania kierownika Szpitala. Do ponoszenia kosztów utrzymania Szpitala zobowiązali się w par. 2 porozumienia Wojewoda (...) i Gmina B. Szczegółowy udział obu stron w tych kosztach został określony w załączniku do porozumienia.
Przejęcie zadań prowadzenia Szpitala w B. w drodze porozumienia wykracza poza warunki wykonywania przez Gminę zadań zleconych, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż przejmując to zadanie, Gmina zobowiązała się do częściowego ponoszenia kosztów utrzymania Szpitala, a ponadto przejęła podstawowe uprawnienia z zakresu zarządzania tą jednostką organizacyjną, to jest zatwierdzanie statutu i powoływanie kierownika bez warunku konsultowania lub uzgadniania z Wojewodą (...).
Za takim rozumieniem treści porozumienia przemawia również podjęta wcześniej uchwała nr XVIII/121/92 Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 1992 r. o utworzeniu jednostki budżetowej pod nazwą Zespół Samorządowej Służby Zdrowia w B. Należy zatem przyjąć, że z dniem 1 lipca 1992 r. zadanie prowadzenia Szpitala w B. przez Miasto i Gminę B. włączone zostało do jej zadań własnych.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/ nie przewiduje przekazywania zadań prowadzenia i utrzymywania publicznych zakładów opieki zdrowotnej pomiędzy naczelnymi, centralnymi i terenowymi organami administracji rządowej a gminami i związkami komunalnymi jako zadań własnych gmin, jednakże wobec regulacji zawartej w art. 8 pkt 1-3 tej ustawy i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przekazanie tych zadań w drodze porozumień wymienionych organów należy uznać za dopuszczalne. Sprawy przeniesienia praw majątkowych, związane z przekazaniem powyższych zadań, mogą być załatwione w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Prowadzi to do wniosku, że skoro Gmina B. przejęła z dniem 1 lipca 1992 r. zadanie prowadzenia i utrzymywania Szpitala w B. jako publicznego zakładu opieki zdrowotnej, to dopuszczalne było wprowadzenie w drodze samoopodatkowania ludności, w wyniku referendum gminnego, podatku na rzecz utrzymania tego szpitala.
Obowiązek świadczeń ludności na cele publiczne, wprowadzony w drodze samoopodatkowania na podstawie referendum gminnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym, ma charakter obowiązku podatkowego i wszelkie sprawy związane z wykonywaniem tych świadczeń, a także z odraczaniem, zwalnianiem, umarzaniem i zaniechaniem poboru, mogą być rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./, jeżeli nie zostały szczegółowo uregulowane w uchwale rady gminy.
Według par. 7 uchwały nr XXII/150/92 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 grudnia 1992 r. indywidualnych ulg i umorzeń podatku udzielać będzie Burmistrz. Uchwała natomiast nie reguluje warunków umarzania, zwalniania bądź zaniechania poboru podatku na rzecz utrzymania szpitala w B. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zobowiązaniach podatkowych umorzenie zaległości podatkowej może nastąpić w wypadkach gospodarczo lub społecznie uzasadnionych.
Oznacza to, że w odniesieniu do każdego podatku na cele publiczne, wprowadzonego w formie samoopodatkowania mieszkańców w drodze referendum gminnego, przy umorzeniu podatku należy uwzględniać zarówno potrzeby i cele publiczne, na które podatek jest przeznaczony, jak i możliwości płatnicze podatnika.
Przy ocenie możliwości płatniczych podatnika upoważniony organ gminy nie może się ograniczać do rozważenie indywidualnej sytuacji majątkowej osoby żądającej umorzenia podatku, lecz powinien również dokonać porównania tej sytuacji z warunkami majątkowymi innych mieszkańców, których dochody są takie same lub podobne i którzy uiszczają ten podatek bądź go nie uiszczają.
Możliwość dokonania takich ocen i porównań ma w zasadzie tylko organ gminy i z tego względu decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia zaległości podatkowej ma w znaczącym zakresie charakter uznania.
Kontrola sądowa takich decyzji zatem jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy wydając określoną decyzję, organ uwzględnił wszystkie omówione wyżej przesłanki umorzenia lub zaniechania poboru należności podatkowej.
Z uzasadnienia decyzji Burmistrza i Kolegium Odwoławczego wynika, że organy te oceniały żądanie skarżącej w przedmiocie umorzenia podatku z uwzględnieniem celów wprowadzonego opodatkowania, a także porównawczo oceniły sytuację majątkową skarżącej na podstawie dochodów innych rodzin w gminie.
Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a tylko w razie naruszenia prawa sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję.
Skargę zatem należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.