Uzasadnienie
W uchwale nr LIV/346/92 z dnia 21 listopada 1992 r. w sprawie aneksu do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. w W., podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. 17 ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ oraz art. 1 pkt 25 lit. "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Rada Miejska w W. zatwierdziła aneks do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r. Zatwierdzony aneks zawiera wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla terenów objętych strefą "B" ochrony konserwatorskiej w obrębie ulic H., N., P. i S. i składa się z rysunku wytycznych w skali 1:1500 oraz części opisowej, zawierającej ustalenia ogólne i szczegółowe. Według par. 3 uchwały "tracą moc ustalenia zawarte na rysunku planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. w skali 1:1200 i tekście planu dla obszaru oznaczonego symbolami D 92 MN, D 93 MN, D 98 MN, D 103 MN, D 104 MN, D 113 MN i D 121 MN, a podstawą decyzji administracyjnych na tym terenie stają się ustalenia zawarte w aneksie uchwalonym niniejszą uchwałą". Stosownie do par. 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.
W tekście planu szczegółowego, zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r., ustalono, że tereny budownictwa jednorodzinnego /D 92, 93, 98, 104 i 103 MN/ z okresu międzywojennego objęte są strefą ochrony konserwatorskiej. Ochronie podlega układ urbanistyczny dróg jezdnych i pieszych oraz architektura. Zabrania się dokonywania podziałów wtórnych działek, a wszelkie prace budowlane, wpływające na wygląd zewnętrzny budynków, muszą być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zakazuje się budowy warsztatów i garaży na obrzeżu działek. Należy dążyć do likwidacji zabudowy gospodarczej na obrzeżu działek. Ustalenia urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie zatwierdzone zaskarżoną uchwałą stanowią szczegółowe rozwinięcie ustaleń planu z 1990 r. Z treści tych ustaleń wynika w szczególności, co nie zostało wyraźnie określone w planie z 1990 r., że ochroną konserwatorską objęty został nie tylko układ urbanistyczny, architektura i układ dróg osiedla, lecz również krajobraz zespołu /4.2./. Określono szczegółowo warunki rozbudowy budynków mieszkalnych, przewidując rozbudowę w głąb działki, ograniczenie rozbudowy do 2 kondygnacji i zachowanie dachu dwuspadowego /4.3.1. i 4.II/. Przewidziana została lokalizacja miejsc postojowych i obiektów usługowych z miejscami parkingowymi na wyznaczonych obszarach.
Uchwałę Rady Miejskiej w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zarzucił, że uchwała stanowi w istocie zmianę obowiązującego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i została podjęta z pominięciem przewidzianego trybu postępowania, określonego w szczególności w art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Uchwała nie odpowiada również warunkom uchwalania planów uproszczonych, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej W. wniósł o jej oddalenie i przedstawił wyjaśnienia opracowane przez Wydział Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miejskiego w W. W wyjaśnieniach tych stwierdzono, że zaskarżoną uchwałą nie dokonano zmiany uchwalonego wcześniej planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie ustalono szczegółowe wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla obszaru objętego strefą "B" ochrony konserwatorskiej. Założeniem wytycznych było uniknięcie dowolności w interpretowaniu postanowień obowiązującego planu i zapewnienie zachowania historycznych i niepowtarzalnych wartości osiedla M. M. Żadne z ustaleń wytycznych nie narusza planu. Uchwała zatem nie stanowi zmiany planu i nie wymagała dopełnienia warunków przewidzianych w art. 18, 28, 30 i 31 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jedynym błędem uchwały jest powołanie się w podstawie prawnej na przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, jednakże błąd ten, jako nieistotny, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r., i ustalenia aneksu do tego planu, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, należy wskazać na różnice ilościowe w zakresie spraw, będących przedmiotem regulacji obu tych aktów prawnych.
W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. zostały sformułowane ogólne kierunki zabudowy osiedla, pozostawiające organom nadzoru budowlanego i konserwatorowi zabytków znaczny zakres swobody w rozstrzyganiu indywidualnych spraw w tym przedmiocie, natomiast w zatwierdzonym aneksie do planu treść regulacji ma charakter kazuistyczny, przesądzający z góry o dopuszczalności alternatywnych rozstrzygnięć.
Znajduje to potwierdzenie w par. 1 zaskarżonej uchwały i w wyjaśnieniach Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miejskiego w W., załączonych do odpowiedzi na skargę, w których aneks do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzony zaskarżoną uchwałą, został określony jako "wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla terenów objętych strefą /B/ ochrony konserwatorskiej w obrębie ulic H., N., P. i S.". Przez wytyczne rozumie się ogólnie akt, w którym organ nadrzędny ustala dla podporządkowanych jednostek organizacyjnych kierunki działalności.
Na gruncie art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 3 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie można wyłączyć dopuszczalności wydawania przez radę gminy wytycznych ustalających kierunki działalności dla podległych jednostek organizacyjnych. Wytyczne te jednak mogą być kierowane wyłącznie do podległych jednostek organizacyjnych i nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi bądź ich zastępować lub uzupełniać.
Według art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie zaś do art. 5 pkt 16 lit. "a", "c" i "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ wydawanie decyzji w sprawie zatwierdzenia planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych projektów, udzielanie zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji oraz wydawanie pozwolenia na budowę należy do zadań organów administracji rządowej.
A zatem zatwierdzone zaskarżoną uchwałą wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie nie są skierowane do organów podporządkowanych Radzie Miejskiej w W. Wprawdzie na mocy porozumienia nr 2 z dnia 28 sierpnia 1990 r. /Dz. Urz. Woj... Nr 16 poz. 280/ Kierownik Urzędu Rejonowego w W. powierzył organom miasta W. prowadzenie spraw z zakresu prawa budowlanego, jednakże porozumienie to nie obejmowało upoważnienia do wydawania wytycznych w tym przedmiocie. Niezależnie od tego wytyczne te nie miałyby mocy wiążącej dla organu drugiej instancji - Wojewody (...).
Powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upoważnienia do wydawania przez radę gminy wytycznych, ustalających ogólne kierunki działalności w tych sprawach. Wytyczne takie nie mogą być w szczególności wydawane poza trybem uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego w sprawach wykorzystywania gruntów na cele inwestycyjne, objętych regulacją przepisów prawa budowlanego.
Niezależnie od tego nie można również podzielić poglądu organów miasta W., że uchwalone zaskarżoną uchwałą wytyczne nie wprowadzają zmian w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., lecz jedynie ustalają właściwe kierunki działania zgodnie z założeniami planu. Wyjaśnieniu temu przeczy postanowienie par. 3 zaskarżonej uchwały, które wręcz stanowi o utracie mocy obowiązującej ustaleń na rysunku planu szczegółowego i w tekście planu dla obszaru oznaczonego symbolami D 92, 93, 98, 103, 104, 113 i 121 MN.
Ponadto ustalenia wytycznych w przedmiocie objęcia ochroną konserwatorską krajobrazu zespołu /4.2./, ustalenie kierunku rozbudowy domów w głąb działki i ograniczenie rozbudowy do dwóch kondygnacji /4.3.1. i 4.II/ oraz określenie lokalizacji miejsc postojowych i obiektów usługowych z miejscami parkingowymi na wyznaczonych obszarach wykraczają poza ustalenia w planie szczegółowym z 1990 r., stanowiąc jego uzupełnienie o charakterze wiążącym dla organów administracji budowlanej, jak również dla właścicieli budynków mieszkalnych. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności może być ustanowione jedynie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie art. 17 ust. 3 i z zachowaniem warunków określonych w art. 28 i nast. cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym.
Należy zatem podzielić zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. jest w istocie uchwałą w przedmiocie zmiany obowiązującego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 w związku z art. 18 powyższej ustawy o planowaniu przestrzennym.
Przy ocenie zaskarżonej uchwały natomiast nie mają istotnego znaczenia zasady opracowywania i uchwalania miejscowych planów uproszczonych zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 3-5 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/.
W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały stosownie do art. 207 par. 3 w związku z art. 2l6a par. 1 Kpa.