Uzasadnienie
We wniosku z dnia 27 maja 1993 r. małżonkowie Antoni i Zofia Ł. domagali się od Zarządu Miasta K. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia działki nr 345 położonej w K. przy ul. G. nr 17a, będącej w wieczystym użytkowaniu spadkobierców Emilii M., z przeznaczeniem na drogę dojazdową do ich nieruchomości oznaczonej na mapie K. numerem 345.
Decyzją z dnia 29 września 1994 r. nr GG/7221/07/94, powołując się na art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, Burmistrz Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, albowiem postępowanie takie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek zarządu gminy, lecz nigdy na żądanie innego podmiotu. Poza tym - zdaniem organu orzekającego - odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego uzasadnia niespełnienie przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie Ł. (...) do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w (...). Odwołujący się zarzucili naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 49 powołanej ustawy, oraz uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 107 par. 1 i 3 Kpa przez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Ponadto odwołujący się podnieśli, iż we wniosku z dnia 27 maja 1993 r. chodziło im nie tyle o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ile o rozstrzygnięcie kwestii "złożenia przez Zarząd Miasta K. wniosku do Urzędu Rejonowego o wywłaszczenie części nieruchomości na drogę". Merytoryczną decyzję w tej kwestii powinien wydać właściwy organ rządowej administracji ogólnej, rzeczą organu gminy zaś było zajęcie "stanowiska, czy taki wniosek złożyć, czy odmówić.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 25 listopada 1994 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że ani Burmistrz Miasta K., ani działający z jego upoważnienia Kierownik Referatu Gospodarki Gruntami i Geodezji Urzędu Miejskiego nie są właściwi do rozstrzygania w drodze decyzji spraw z zakresu wywłaszczania nieruchomości. Sprawy te należą do właściwości rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, a zatem decyzję Burmistrza K., zawierającą rozstrzygnięcie negatywne w przedmiocie wniosku małżonków Ł. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, należało - zdaniem organu odwoławczego - uchylić i postępowanie I instancji umorzyć.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zofia i Antoni małżonkowie Ł. wywodzili, że wniosek skierowany do Zarządu Miasta K. obejmował żądanie "wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem miało być złożenie wniosku o wywłaszczenie". Organ gminy, odmawiając podjęcia decyzji o wystąpieniu z wnioskiem do Urzędu Rejonowego o wywłaszczenie, powinien uzasadnić swoje stanowisko /"dlaczego pozostawia się nieruchomość bez dojazdu"/. Skoro organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy strona skarżąca ma prawo żądać w postępowaniu administracyjnym załatwienia sprawy w przedmiocie podjęcia przez zarząd gminy "decyzji o wystąpieniu z wnioskiem do Urzędu Rejonowego o wywłaszczenie na jej rzecz części działki na drogę", zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu, jako niezgodna z prawem.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji.
W myśl art. 104 par. 1 Kpa organy administracji publicznej załatwiają sprawy w formie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje, o których mowa, są wydawane w należących do właściwości organów sprawach indywidualnych /art. 1 par. 1 pkt 1/, co oznacza, że forma działania ma wynikać z prawa materialnego /wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r. SA/Wr 363/82, ONSA 1982 Nr 2 poz. 82/.
Istotą sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, jest wywłaszczenie nieruchomości położonej w K., w granicach działki nr 345, stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego spadkobierców Emilii M. We wniosku z dnia 27 maja 1993 r., zaadresowanym do Zarządu Miasta K., skarżący wyraźnie sformułowali żądanie, wnosząc "o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia działki nr 345". Jako podstawę prawną swego żądania powołali art. 26 ust. 4 i art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Tak sformułowany wniosek - zgodnie z art. 65 par. 1 Kpa - powinien był być przekazany Kierownikowi Urzędu Rejonowego w J.G. stosownie do właściwości, albowiem w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy orzekanie w sprawach dotyczących wywłaszczenia, odszkodowania i zwrotu nieruchomości należy do kompetencji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Kwestia legitymacji czynnej wnioskodawców nie stała na przeszkodzie przekazaniu sprawy właściwemu organowi; do niego bowiem należało zbadanie tej kwestii.
Burmistrz, odmawiając wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w decyzji z dnia 29 września 1994 r., naruszył powołany wyżej przepis art. 48 ust. 1 ustawy, normujący właściwość rzeczową i funkcjonalną organów.
Jednakże w odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie Ł., konkretyzując swoje żądanie, zmienili w istocie treść wniosku o wszczęcie postępowania. Wywodzili mianowicie, że nie chodzi im o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, lecz o wydanie przez Zarząd Miasta K. decyzji, czy wystąpi do rejonowego organu rządowej administracji ogólnej z wnioskiem o wywłaszczenie, czy też odmówi złożenia takiego wniosku.
Stosownie do art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko "z urzędu lub na wniosek zarządu gminy". Prawo złożenia wniosku przez zarząd gminy o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jego prawem autonomicznym. Żaden podmiot, nawet jeśli wykaże, że ma w tym interes prawny, nie może żądać od organu gminy, by w razie odmowy złożenia wniosku wyraził swą wolę przez wydanie decyzji.
Jak już powiedziano, decyzja jest formą załatwienia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 par. 1 Kpa. Decyzja musi mieć podstawę w źródle prawa materialnego. Oznacza to, że decyzyjna forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Żaden przepis prawa nie obliguje zarządu gminy, aby odmawiając złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez właściwy organ rządowej administracji ogólnej wyraził tę odmowę w formie decyzji.
W tych okolicznościach uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta K. i umorzenie postępowania I instancji należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Skoro skarga okazała się nieuzasadniona, na mocy art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ należało orzec jak w sentencji.