Uzasadnienie
Na podstawie porozumienia zawartego w dniu 7 stycznia 1988 r. z Naczelnikiem Dzielnicy w W., w którym uczestniczył także Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych, Przedsiębiorstwo Państwowe Pracownie Konserwacji Zabytków uzyskało 15 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. Św. A. nr 31, 31a i 31b z przeznaczeniem na mieszkania zakładowe. Jedno z tych mieszkań - nr 1 w budynku przy ul. Św. A. nr 31a, składające się z 2 pokoi o powierzchni 42 m2, kuchni i łazienki, uzyskał Zygmunt W. na podstawie umowy najmu z dnia 4 lutego 1988 r.
W związku z likwidacją Przedsiębiorstwa Zygmunt W. wystąpił do Urzędu Dzielnicowego w W. o przydzielenie mu zajmowanego lokalu.
Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w W., działając z upoważnienia Rady Gminy, wydał w dniu 15 maja 1992 r. decyzję nr OSL-IV-8175/9/92 na podstawie art. 65 ust 5 oraz art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, którą odmówił Zygmuntowi W. przydziału wspomnianego lokalu. Uznał, że wobec niezapłacenia przez Pracownie Konserwacji Zabytków należności za uzyskane lokale, ustalonej w porozumieniu, Przedsiębiorstwo nie stało się dysponentem ani zarządcą tych mieszkań i nie mogło zawierać umów o ich najmie, wobec czego wnioskodawca zajmuje powyższy lokal bez tytułu prawnego, co wyłącza możliwość wydania decyzji o przydziale.
W odwołaniu od tej decyzji Zygmunt W. wywodził, że na podstawie zawartego porozumienia lokale przy ul. Św. A. zostały przekazane Przedsiębiorstwu, na skutek czego stało się ono dysponentem tych mieszkań i wynajęcie ich jako mieszkań zakładowych było zgodne z prawem. Tak więc nie zajmuje on lokalu bez podstawy prawnej, gdyż zawarta umowa jest ważna, a według art. 57 ust. 4 prawa lokalowego, wobec likwidacji Przedsiębiorstwa, zajmowany lokal utracił tylko charakter mieszkania zakładowego i odwołujący się zachował na czas nie oznaczony uprawnienie wynikające z tej umowy, które powinno być potwierdzone decyzją. Niewykonanie przez Przedsiębiorstwo obowiązku zwrotu kosztów odbudowy lokali nie ma wpływu na ważność umowy najmu.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją z dnia 23 czerwca 1992 r. nr S-K.O.8176/238/92, powołując się na art. 36 ust. 1 i art. 55-57a prawa lokalowego, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium jednak zajęło w uzasadnieniu swej decyzji stanowisko, że wobec niewzruszenia porozumienia o przejęciu lokali przez Pracownie Konserwacji Zabytków, umowa najmu zawarta z odwołującym się jest ważna i na podstawie art. 57a ust. 4 prawa lokalowego ma on tytuł prawny do lokalu mieszkalnego przy ul. Św. A. nr 31a m 1 na czas nie oznaczony. Zdaniem Kolegium jednak, wniosek o wydanie przydziału był w tych okolicznościach bezprzedmiotowy i właściwsze w tej sprawie było wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik Zygmunta W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W skardze wyrażono pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przeszkód do potwierdzenia uprawnień do lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej, a także nie dość jednoznacznie została wyjaśniona kwestia prawnego charakteru mieszkania Zygmunta W. Według skargi, lokal zajmowany przez skarżącego jest mieszkaniem zakładowym.
Odpowiadając na skargę, Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznano za bezzasadne i wskazano, że decyzje; o przydziale mieszkań nie służą do potwierdzenia praw osób będących już najemcami, a Zygmunt W. jest takim najemcą. Potwierdzenie uprawnień najemcy może nastąpić w formie zaświadczenia wydanego w myśl art. 217 Kpa. Jest to zresztą zbędne, ponieważ Kolegium Odwoławcze potwierdziło w swej decyzji uprawnienie Zygmunta W. do lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, stwierdził, co następuje:
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje nie tylko wtedy, gdy zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione, lecz także w razie ujawnienia istotnych wad decyzji, o których w skardze nie było mowy. Tak więc nawet jeżeli skarga nie wskazuje uchybień mogących stanowić podstawę uchylenia decyzji, może być ona uchylona w razie uznania przez Sąd, że uchybienia takie są, gdyż Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/; granice takie wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji. Odnosi się to również do okoliczności, kiedy wywody skargi nie są trafne, lecz w zaskarżonej decyzji występuje wada powodująca konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 1992 r. oraz zawarta tam argumentacja są błędne i zgodzić się trzeba z tymi wywodami uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których wykazywano, iż nie występują przesłanki do wydania skarżącemu decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz że ma on już tytuł prawny do tego mieszkania. Jest bowiem niewątpliwe, że Przedsiębiorstwo Państwowe Pracownie Konserwacji Zabytków w W., na podstawie porozumienia zawartego w dniu 7 stycznia 1988 r. z Naczelnikiem Dzielnicy w W. oraz z Dzielnicowym Zarządem Budynków Mieszkalnych w W., uzyskało między innymi omawiany lokal mieszkalny, który umową z dnia 4 lutego 1988 r. wynajęło skarżącemu jako mieszkanie zakładowe. Oddanie skarżącemu w najem lokalu jako mieszkania zakładowego było zgodne z art. 55 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, gdyż mieszkanie przekazano do dyspozycji Przedsiębiorstwa na ten cel. Skarżący był pracownikiem Przedsiębiorstwa, a wspomniane wyżej porozumienie nie zostało unieważnione.
Wobec likwidacji Przedsiębiorstwa Państwowego Pracownie Konserwacji Zabytków przedstawiony stan faktyczny odpowiadał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji hipotezie art. 57a ust. 4 prawa lokalowego. Przepis ten stanowi, że w razie likwidacji zakładu pracy mieszkania zakładowe pozostające w dyspozycji tego zakładu tracą dotychczasowy charakter, a najemcy takich mieszkań zachowują na czas nie oznaczony uprawnienia nabyte w wyniku zawarcia umowy najmu. Oznacza to, że z chwilą likwidacji zakładu pracy pozostające uprzednio w jego dyspozycji mieszkania zakładowe tracą swój charakter z mocy prawa i w miejscowościach, w których obowiązuje najem lokali na podstawie decyzji administracyjnych, stają się lokalami objętymi zasadami tego najmu bez potrzeby wydawania ich dotychczasowym najemcom decyzji o przydziale - wobec ustalenia tą ustawą, że uprawnienia wynikające z dotychczasowych umów najmu zostają zachowane, a tytuł prawny do zajmowania mieszkania przysługuje nadal. Ani przytoczony przepis, ani żaden inny nie przewiduje w takich okolicznościach także wydawania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej prawo do lokalu i określającej trwałość przekształconego najmu.
Skoro tak, to nie ma podstaw prawnych do wydania żądanej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, tym bardziej że unormowania zawarte w prawie lokalowym oraz w jego przepisach wykonawczych określają, kiedy wydaje się taką decyzję, i nie wynika z nich upoważnienie do przydzielania lokalu mieszkalnego, którego status prawny został już wyznaczony bezpośrednio w przepisie ustawowym.
Przedstawiona interpretacja obowiązującego stanu prawnego wykazuje, że poglądy zaprezentowane przez stronę skarżącą nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Jednakże treść samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego - jest wadliwa, wobec czego rozstrzygnięcia organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa.
Decyzja o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Orzeka ona, iż stronie nie przysługuje uprawnienie do określonego mieszkania. W sprawie niniejszej natomiast nie ma podstaw do prowadzenia takiego postępowania administracyjnego, które mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach strony. Kwestia uprawnienia do mieszkania zakładowego, które utraciło swój charakter, nie została poddana rozstrzygnięciu w drodze wydania decyzji administracyjnej, a zatem wszczęte na żądanie strony postępowanie administracyjne w tej materii należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/.