Uzasadnienie
Uchwałą nr VII/41/95 z dnia 10 marca 1995 r. Rada Gminy Ż. postanowiła przeznaczyć i sprzedać na cele kościelne /budowa domu parafialnego/ część działki nr 270/1 /bez określenia powierzchni/, położonej we wsi N., za cenę ustaloną na zebraniu wiejskim w wysokości 100 złotych. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 kwietnia 1995 r. nr ON.II.0914/10/95, powołującym się na art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, Wojewoda (...) stwierdził nieważność wymienionej wyżej uchwały w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy za cenę 100 złotych, wywodząc, iż narusza ona w sposób istotny postanowienia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, albowiem zgodnie z tym przepisem cenę gruntu, budynku i innych urządzeń oraz lokali ustala się w wysokości nie niższej od ich wartości określonej - w myśl art. 38 ustawy - na podstawie szacunku dokonanego przez biegłego z listy wojewody. Ustalenie ceny nieruchomości według propozycji zebrania wiejskiego, bez dokonania szacunku przez biegłego, uchybia - zdaniem organu nadzoru - wymaganiom powołanego przepisu i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.
Podstawy do obniżenia ceny sprzedaży nieruchomości nie daje również powołany w uchwale przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. "Mieniem gminnym" w pojęciu tego przepisu jest dawne mienie gromadzkie, ale "na terenie województwa (...) nie było i nie ma mienia gromadzkiego /gminnego/, o jakim mowa w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., a tym samym Rada Gminy w Ż. nie mogła skorzystać z tego przepisu rozporządzając przedmiotową nieruchomością". Gdyby nawet sporna nieruchomość była mieniem gminnym w pojęciu art. 42 ust. 3 tej ustawy, to i tak przestała nim być po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 tej ustawy mienie gminne /dawniej gromadzkie/ stało się z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone, i w konsekwencji tego podlega regulacji zawartej w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Rada Gminy Ż. uchwałą z dnia 30 czerwca 1995 r. nr IX/95 upoważniła Zarząd Gminy Ż. do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając je za bezpodstawne. W skardze Gmina zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię i wskutek tego wydanie błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, zwężająca wykładnia art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., zastosowana przez Wojewodę, prowadzi do podziału mienia stanowiącego własność gminy na kilka kategorii, co w konsekwencji musiałoby ograniczać swobodę w dysponowaniu przez gminę majątkiem.
Dalej skarżąca wywodzi, że użycie w powyższej ustawie z dnia 17 maja 1989 r. sformułowania "mienie gminne" nie wynika "z chęci szczególnego jego wyodrębnienia z mienia pozostającego we władaniu gminy", ale z terminologii zastosowanej w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139 ze zm./. W czasie obowiązywania tej ustawy o radach narodowych jedynym mieniem stanowiącym własność gminy było dawne mienie gromadzkie. Natomiast pozostałe mienie było "w rzeczywistości mieniem ogólnonarodowym /państwowym/". Wobec tego przepisy omawianej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. nie mogły "używać w swej treści innego sformułowania niż wymienione". Dopiero ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ przekazała na własność gminy mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych urzędów administracji państwowej oraz "potwierdziła zasadę, że mienie gminne stanowi z mocy prawa mienie gminy".
Zgodnie z wykładnią językową "mienie gminy" i "mienie gminne" są pojęciami tożsamymi i nie mają odrębnego znaczenia. Oznacza to, że przepis art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. "jest w dalszym ciągu aktualny i dotyczy swobodnego dysponowania przez gminę całym jej mieniem", a nie tylko dawnym mieniem gminnym. Powołując się na powyższe argumenty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jako niezgodnego z prawem.
Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ mienie gminne położone na terenie wiejskim, a przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inwestycji sakralnych i kościelnych, "może być sprzedane za cenę ustaloną przez zebranie wiejskie".
Interpretacja tego przepisu nie nasuwa istotniejszych trudności. Powstaje tylko pytanie, co należy rozumieć przez użyte w tym przepisie sformułowanie "mienie gminne". Według art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/ mieniem gminnym jest dawne mienie gromadzkie. Stosownie zaś do par. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303/ przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych /Dz.U. nr 43 poz. 191/ stanowiło majątek dawnych gromad. W masie tego majątku prawodawca rozróżnia "majątek gromadzki, dobro gromady i inne prawa majątkowe".
Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ mienie gminne, dawniej gromadzkie, stało się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Ale mieniem właściwych gmin stało się również mienie ogólnonarodowe /państwowe/ należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego, a także do zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom /art. 5 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy/.
Nasuwa się pytanie, czy ustawodawca, posługując się w treści art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego pojęciem "mienie gminne" i nie zmieniając tego sformułowania mimo wielokrotnych nowelizacji tej ustawy /Dz.U. 1990 nr 51 poz. 297 i Nr 55 poz. 321, z 1991 nr 95 poz. 425 i Nr 107 poz. 459/, rozumie przez mienie gminne mienie stanowiące własność gminy w pojęciu wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czy też mienie gminne, dawniej gromadzkie, o którym jest mowa w art. 98 ust. 2 ustawy dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
Wykładnia systemowa i historyczna powołanego przepisu pozwala stwierdzić, że posługując się nadal pojęciem "mienie gminne" ustawodawca ma na względzie dawne mienie gromadzkie, przez które rozumiano "majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe" przysługujące danej gromadzie /par. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r./. Gdyby ustawodawca chciał objąć unormowaniem zawartym w art. 42 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. całe mienie stanowiące po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. /Dz.U. nr 32 poz. 191/ własność gmin, to dokonując nowelizacji ustawy, zastąpiłby pojęcie "mienie gminne" pojęciem "mienie gmin" albo sformułowaniem "mienie stanowiące własność gmin", zgodnie z terminologią, jaką posługuje się w przepisach wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Oznacza to, że przepis art. 42 ust. 3 omawianej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., mówiący o mieniu gminnym, dotyczy tylko tej części mienia gmin, która do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiła majątek dawnych gromad i przekształciła się w mienie gminne na mocy art. 98 ust 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych / Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/.
Można również wyrazić pogląd, że skoro dotychczasowe mienie gminne stało się z mocy art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, to przepis art. 42 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego utracił aktualność. Normuje on bowiem zasady sprzedaży mienia gminnego /dawniej gromadzkiego/ na cele określone w ust. 1 tego artykułu, a takiego mienia od chwili wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym już nie ma. Przekształciło się ono bowiem z mocy prawa w mienie gmin, na terenie których jest położone, czyli stało się własnością właściwych gmin.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do rad gmin i zarządów gmin. Zebranie wiejskie zatem nie jest właściwe do ustalania ceny gruntu przeznaczonego przez gminę do sprzedaży, mimo że grunt ten położony jest na obszarze danej wsi.
Zasady sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność gminy /podobnie jak gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa/ zostały uregulowane przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy wartość gruntów nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową, jak również wartość położnych na tych gruntach budynków /lokali, urządzeń/ ustala się na podstawie opinii biegłych z listy wojewody lub innych rzeczoznawców mających uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Cena gruntu nie może być ustalona w wysokości niższej od ich wartości określonej w trybie art. 38 ustawy. Słusznie więc organ nadzoru stwierdził, że par. 1 uchwały Rady Gminy Ż. z dnia 10 marca 1995 r. w sprawie zbycia spornej nieruchomości na cele kościelne za cenę 100 zł określoną przez zebranie wiejskie wsi N. narusza w sposób oczywisty postanowienia powołanych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Uchwała ta nie jest zgodna również z art. 42 omawianej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, na który się powołuje. W myśl art. 41 ust. 4 tej ustawy inwestycje sakralne i kościelne podlegają ogólnie obowiązującym przepisom o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy "plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne". Grunty stanowiące własność państwa, a także gminy, mogą być sprzedane kościelnym osobom prawnym na cele sakralne i kościelne tylko wówczas, gdy zostały przeznaczone na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego /art. 42 ustawy/.
Sporna nieruchomość -jak wynika z pisma Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 29 maja 1995 r. nr GPR.1416/95 - została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie ogródka jordanowskiego. Zbycie tej nieruchomości na inne cele wymaga uprzedniej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w części, w jakiej jej dotyczy.
W świetle powyższych rozważań zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) jest trafne i prawa nie narusza. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.