Uzasadnienie
Dorota M. /kończąca studia na Wydziale Farmacji/ ubiegała się w roku akademickim 1992/1993 o przyjęcie na I rok studiów na Oddziale Stomatologii Akademii Medycznej w W. Decyzją Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej z dnia 8 lipca 1992 r. /bez numeru/ odmówiono jej przyjęcia na studia, albowiem za egzamin testowy otrzymała 76 punktów, gdy tymczasem minimalna liczba punktów kwalifikująca do przyjęcia na studia wynosiła 77.
W odwołaniu od tej decyzji Dorota M. zakwestionowała prawidłowość umieszczenia w teście egzaminacyjnym pytania nr 50 z biologii, które wykracza poza program nauczania w szkole średniej. Jednak Rektor Akademii, kierując się wnioskiem Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy swoją decyzją z dnia 28 lipca 1992 r. nr RD/531/92, a w jej uzasadnieniu stwierdził tylko, że "rozpatrywanie zastrzeżeń co do prawidłowości sformułowania pytań oraz właściwych na nie odpowiedzi nie leży w gestii Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej", uwagi kandydatki zaś "zostały przesłane do Krajowej Rady Egzaminów Medycznych". W aktach sprawy znajduje się także późniejsze pismo /z dnia 11 września 1992 r./ Rektora, informujące kandydatkę, że według oceny Krajowej Rady Egzaminów Medycznych zgłoszone zastrzeżenia "nie są uzasadnione".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dorota M. podtrzymuje swoje zastrzeżenia co do prawidłowości sformułowania pytania nr 50 z biologii, skoro niewątpliwie wykracza ono poza program szkoły średniej, a według instrukcji zamieszczonej w książeczce egzaminacyjnej wszystkie pytania mają być objęte tym programem. Dodatkowo podnosi, że w świetle dostępnych słowników pytanie nr 158 z języka angielskiego dopuszczało dwie poprawne odpowiedzi. Zdaniem skarżącej, błędna ocena odpowiedzi z języka angielskiego oraz zamieszczenie w teście egzaminacyjnym pytania z biologii przekraczającego zakres szkoły średniej spowodowało nieprzyjęcie jej na studia, skoro do wymaganego minimum zabrakło jej tylko jednego punktu.
Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Rektora Akademii Medycznej wyjaśnia, że zadania testowe są przygotowywane przez Krajową Radę Egzaminów Medycznych i sprawdzane centralnie, a zatem akademie medyczne nie mają wpływu na ocenę testu. Wnosi więc o oddalenie skargi, skoro decyzja została wydana bez naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
(...) Stosownie do postanowień art. 141 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/ zasady i tryb przyjmowania na studia oraz zakres egzaminu wstępnego określa senat uczelni, na wniosek rady wydziału, przy czym szczegółowe zasady przyjmowania laureatów oraz finalistów olimpiad stopnia centralnego ustala się na okres co najmniej 3 lat. Uchwała senatu jest podawana do publicznej wiadomości w sposób określony w statucie uczelni, co najmniej na 9 miesięcy przed początkiem następnego roku akademickiego /ust. 1/. Jeżeli wstęp na dany kierunek studiów nie jest wolny, to wówczas rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez dziekana wydziału lub inny organ wskazany w statucie. Komisje te podejmują decyzje w sprawie przyjęcia na studia, a same wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne /ust. 3 i 4/. Kandydatowi niezadowolonemu z decyzji komisji przysługuje odwołanie do Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, powołanej w sposób wskazany w statucie. Zgodnie z wnioskiem tej komisji rektor wydaje decyzję odwoławczą, która jest ostateczna /ust. 5/.
Uchwalony w dniu 26 czerwca 1991 r. statut Akademii Medycznej w W., konkretyzując w par. 97 i 98 uregulowania dotyczące postępowania rekrutacyjnego, stanowi między innymi, że zasady i tryb przyjmowania na studia podawane są do publicznej wiadomości w środkach masowego przekazu o zasięgu krajowym najpóźniej do końca roku poprzedzającego egzamin wstępny; uczelnianą komisję rekrutacyjną powołuje senat na wniosek rektora, a wydziałowe komisje rekrutacyjne - rady wydziałów na wniosek ich dziekanów; szczegółowe kompetencje i regulamin działania komisji rekrutacyjnych ustala do dnia 31 marca każdego roku senat uczelni, który też określa liczbę miejsc na każdym wydziale.
Przewidziane w art. 141 ust. 1 cytowanej ustawy o szkolnictwie wyższym oraz, par. 97 ust. 1 statutu Akademii Medycznej w W. określenie zasad i trybu przyjmowania na studia oraz zakresu egzaminu wstępnego nastąpiło na posiedzeniu Senatu Akademii w dniu 5 listopada 1991 r. Według protokołu posiedzenia Senat "jednogłośnie przyjął proponowane przez Radę Wydziału Lekarskiego warunki rekrutacji na I rok studiów na Wydziale Lekarskim w roku akademickim 1992/93. Ponadto (...) opowiedział się za partycypacją w tworzeniu testu ogólnopolskiego" i "upoważnił dziekana Wydziału Lekarskiego do domagania się udziału przedstawiciela wydziału w komisji ustalającej zakres egzaminu wstępnego". Integralną częścią uchwały Senatu więc stała się uchwała Rady Wydziału Lekarskiego z dnia 8 listopada 1991 r. w sprawie zakresu i trybu egzaminu wstępnego na Wydział Lekarski i Oddział Stomatologiczny w roku akademickim 1992/93. Zgodnie z tą uchwałą egzamin wstępny miał być przeprowadzony w formie testów z biologii, fizyki, chemii oraz wybranego języka obcego. Pytania testowe mogły obejmować tylko "program nauczania w szkole średniej, włącznie z programem przewidzianym dla klas specjalistycznych", a "za każda prawidłową odpowiedź kandydat otrzyma jeden punkt".
Uwzględniając rzeczywisty tryb przygotowania i przeprowadzania egzaminów wstępnych na akademie medyczne, trudno przeoczyć faktyczną- chociaż obecnie prawnie nie uregulowaną - rolę Krajowej Rady Egzaminów Medycznych. Spełnia ona w istocie funkcję "egzaminatora", skoro opracowuje treść pytań do egzaminu testowego oraz odpowiedzi stanowiących wzorzec poprawności, natomiast samo obliczenie wyników egzaminu testowego poszczególnych kandydatów następuje w systemie elektronicznego przetwarzania danych, według programu sporządzonego również na zlecenie i pod nadzorem Rady. Postawienie pytania egzaminowanemu kandydatowi oraz porównanie udzielonej przezeń odpowiedzi z odpowiedzią wzorcowa ustalona przez egzaminatora to zasadnicze elementy trybu oceniania wiadomości kandydata na studia wyższe. Wprawdzie powyższe czynności mieszczą się w sferze "oceniania" kandydata, nie zaś "decydowania" o jego zakwalifikowaniu na studia, jednakże "autonomia" działania Rady napotyka ograniczenia, wynikające przede wszystkim z obowiązującego stanu prawnego. Tak więc komputerowy program obliczania wyników musi bezwzględnie przestrzegać zasady przyznawania jednego punktu za każde rozwiązane zadanie testowe. Również ustalając wzorcowe odpowiedzi wprowadzone do takiego programu, Rada nie dysponuje autonomią, ponieważ z istoty testu wynika dychotomiczny podział wszystkich możliwych odpowiedzi na prawidłowe i nieprawidłowe, nie ma zaś miejsca na stopniowanie ocen. Podobnie ustalając treść samych pytań, Rada ograniczona jest celem egzaminu wstępnego, to jest sprawdzeniem wiedzy z zakresu programu szkoły średniej. Taki cel bowiem wynika z systemowej analizy przepisów cytowanej ustawy, skoro uczelnie wyższe są częścią systemu edukacji narodowej /art. 3 ust. 1/, a dopuszczona na studia może być jedynie osoba mająca świadectwo dojrzałości /art. 140 ust. 1/. Jednoznaczne postanowienie ograniczające pytania testowe do zakresu programu szkoły średniej zawiera także uchwała Rady Wydziału Lekarskiego zatwierdzona uchwałą Senatu Akademii Medycznej w W. z dnia 9 listopada 1991 r., przewidzianą w art. 141 ustawy. Wprowadzenie więc do testu pytania o treści wykraczającej poza program szkoły średniej byłoby naruszeniem granic "autonomii prawnej", pozostawionej "egzaminatorowi" przepisami regulującymi postępowanie kwalifikacyjne na akademie medyczne.
Uczestnik takiego postępowania, a w szczególności kandydat, któremu decyzją administracyjną odmówiono przyjęcia na studia, korzystając z ochrony instancyjnej i sądowoadministracyjnej, może skutecznie domagać się kontroli przestrzegania przez organy orzekające przepisów prawa dotyczących warunków, zasad i trybu oceniania jego wiadomości. Gdy ocenianie odbywa się w formie egzaminu testowego, kontrola będzie dotyczyć tych czynności składających się na jego przeprowadzenie, które zostały prawnie uregulowane. Przedmiotem zarzutu w toku weryfikacji decyzji odmawiającej przyjęcia na studia może być także naruszenie uchwały organu uczelni, według której treść pytań egzaminacyjnych powinna być objęta programem nauczania w szkołach średnich.
Wykonując określone, nawet bardzo ważne, czynności egzaminacyjne, Krajowa Rada Egzaminów Medycznych działa na zlecenie uczelni, świadcząc usługi organizacyjno-techniczne na rzecz organów uczelni ustawowo właściwych do przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego. Zlecenie owych czynności w żadnej mierze nie oznacza przekazania ustawowych kompetencji i wyzbycia się odpowiedzialności za prawidłowe przeprowadzenie egzaminów wstępnych oraz obowiązku "wydania decyzji w sprawie przyjęcia na studia" /art. 141 ust. 3 cytowanej ustawy/ zgodnie z prawem i w postępowaniu respektującym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego podniesiony w odwołaniu zarzut nieprawidłowego sformułowania pytania, wykraczającego poza program szkoły średniej, nie może pozostać bez rozstrzygnięcia organu odwoławczego jako rzekomo "nie leżący w gestü" tego organu. Wypada bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 141 ust. 5 powyższej ustawy kandydatowi niezadowolonemu z decyzji wydziałowej komisji rekrutacyjnej przysługuje odwołanie do uczelnianej komisji rekrutacyjnej; zgodnie z jej wnioskiem rektor wydaje decyzję odwoławczą, która jest ostateczna. Ustawodawca więc nie przewiduje "superinstancji" w postaci Krajowej Rady Egzaminów Medycznych, do której można odsyłać kandydatów kwestionujących prawne warunki prowadzenia postępowania rekrutacyjnego. Takie stanowisko organu odwoławczego narusza wskazany przepis ustawy, a także art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, nakazujące pełne wyjaśnienie całego materiału dowodowego oraz należyte uzasadnienie wydanej decyzji. Działając w granicach swej kompetencji, organ odwoławczy powinien ustosunkować się jednoznacznie i wyczerpująco do zarzutu odwołania istotnego z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, a swoje stanowisko w tej materii wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji.
Zaskarżona decyzja nie sprostała tym wymaganiom, a to oznacza naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zaś art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Dopiero po wydaniu decyzji, w związku z wniesioną skargą, organ odwoławczy korespondował z Krajową Radą Egzaminów Medycznych, która w pismach kierowanych do Rektora Akademii zajmowała stanowisko, że zarzuty dotyczące zgodności zakwestionowanego pytania egzaminacyjnego z programem szkoły średniej są bezzasadne. Ponieważ kwestia ta - w ocenie Sądu - nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, przeto sam Sąd wystąpił do Ministerstwa Edukacji Narodowej o udzielenie stosownej informacji. Pytanie Sądu nawiązywało bezpośrednio do uchwały senatu uczelni, według której zadania testowe mogły obejmować tylko "program nauczania w szkole średniej, włącznie z programem przewidzianym dla klas specjalistycznych". Na tak postawione pytanie Ministerstwo udzieliło jednoznacznej odpowiedzi, informując, że w obowiązującym programie nauczania biologii we wszystkich typach szkół średnich "nie występuje pojęcie jednostki chorobowej bilharzioza", której nazwy nie podają również obowiązujące podręczniki szkolne.
Znaczenia i wagi tego dowodu w żadnej mierze nie podważa przedstawione na rozprawie pismo dr Kazimiery T., adresowane do Krajowej Rady Egzaminów Medycznych. Po pierwsze - o ile informacja Ministerstwa pochodzi od autorytatywnego organu państwowego właściwego w sprawach ustalania programów nauczania i nadzoru nad ich realizacja" o tyle omawiane pismo jest opinią członka Krajowej Rady Egzaminów Medycznych, sporządzoną na zlecenie tejże Rady - instytucji, której status prawny i kompetencje są niejasne, nie umocowane należycie w prawie i ograniczone, jak wcześniej wspomniano, jedynie do organizacyjno-technicznej pomocy uczelniom w przeprowadzaniu egzaminów wstępnych. Po drugie - informacja Ministerstwa odpowiada wprost na zasadnicze pytanie o zgodność kwestionowanego zadania testowego z programem szkoły średniej, natomiast opinia przedstawiona przez organ orzekający opisuje w istocie rzeczy zakres lektur omawianych na zajęciach fakultatywnych, których nie można przecież utożsamiać z programem klas specjalistycznych.
Ponieważ w świetle regulacji prawnej dotyczącej egzaminów wstępnych na Akademię Medyczną w W. zadania testowe nie mogą wykraczać poza program szkoły średniej, to wprowadzenie takiego zadania do testu egzaminacyjnego i pozbawienie kandydata punktu za brak prawidłowej odpowiedzi, w sytuacji gdy do uzyskania liczby punktów gwarantujących przyjęcie na studia zabrakło mu tylko jednego punktu, jest - gdy się uwzględni sposób wypełniania limitu miejsc /konkurs punktów/ - naruszeniem prawa materialnego w toku postępowania rekrutacyjnego mającym wpływ na wynik sprawy.
Ustalone przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym powoduje uchylenie decyzji wydanych w niniejszej sprawie - na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa. Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji, zasadzając zarazem zwrot kosztów na rzecz skarżącej w myśl art. 208 Kpa.