Uzasadnienie
Powołując się na art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Rada Miejska w B. podjęła w dniu 28 marca 1992 r. uchwałę nr XXIX/259/92 w sprawie zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu.
W par. 1 uchwały wskazała rodzaje i branże placówek handlowych, którym należy "w pierwszej kolejności" wydawać zezwolenia w ramach limitu punktów sprzedaży przyznanego rozporządzeniem Wojewody (...). Natomiast w par. 2 postanowiono o wydawaniu zezwoleń tylko na okres 1 roku.
Działający jako organ nadzoru Wojewoda (...) zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że postanowieniem par. 1 uchwały Rada wkroczyła bezpośrednio w kompetencje ustawowe "przewodniczącego zarządu", wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. Natomiast par. 2 uchwały, ustalając jednoroczny okres obowiązywania zezwolenia, narusza par. 12 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119 ze zm./, który przewiduje wydawanie zezwoleń jednostkom gospodarki uspołecznionej na czas nieograniczony lub na czas oznaczony, nie dłuższy niż 3 lata, a osobom fizycznym na czas oznaczony, nie dłuższy niż 3 lata, niezależnie od okresu ustalonego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej.
Odpowiadając na skargę, Zarząd Miasta B. /pismo podpisane przez Burmistrza/ podnosi, że podjęcie zaskarżonej uchwały uzasadnione było potrzebą rozpoczęcia działań zmierzających do kompleksowego uregulowania zasad i kryteriów wydawania zezwoleń w granicach limitu punktów sprzedaży. Za takim uregulowaniem zagadnienia przemawia także zainteresowanie podmiotów gospodarczych. W konkluzji Zarząd wnosi "o ostateczne oraz zgodne z prawem rozstrzygnięcie (...), które zostanie wykorzystane przez samorząd w dalszych działaniach".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. wypada rozpocząć od przypomnienia, że ustawowo gwarantowana ochrona samodzielności gmin w niczym nie ogranicza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z przepisami konstytucyjnymi gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy /"w ramach ustaw"/, a więc wszelkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy gminy powinny być zgodne z ustawami, ponieważ działają one w ramach powszechnie obowiązującego porządku prawnego /art. 71 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426/. Analogiczne zastrzeżenia ograniczające samodzielność gminy ze względu na obowiązujące ustawy znajdziemy również w treści wielu przepisów samej ustawy samorządowej, m. in. w art. 6 i 18.
Kompetencję wójta gminy do wydawania w drodze decyzji zezwoleń na sprzedaż alkoholu ustanawia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, postanawiając, że "sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta/ w granicach liczby punktów sprzedaży". Dalsze ograniczenia swobody wykonywania tej kompetencji określono w przepisach samej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119 ze zm./. Ograniczenia te dotyczą przede wszystkim zasad lokalizowania punktów sprzedaży oraz czasu obowiązywania wydawanych zezwoleń.
Na tle zaskarżonej uchwały pomiędzy organami gminy a Wojewodą (...) działającym jako organ nadzoru nad działalnością komunalną powstał spór o to, czy rada gminy może wprowadzać w drodze uchwały dodatkowe warunki ograniczające swobodę wykonywania przez wójta /burmistrza/ gminy ustawowo ustanowionej kompetencji do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnych. Punktem wyjścia w poszukiwaniu odpowiedzi na tak postawione pytanie powinna być analiza przepisów prawnych.
Powołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej nie znajduje uzasadnienia w treści tych przepisów. Pierwszy z nich zawiera przykładowy katalog zadań własnych gminy, nakładając na jej organy obowiązek rozwijania aktywności w tych dziedzinach. Natomiast służące temu środki mieszczą się w pojęciu kompetencji, które są jedyną podstawą wchodzenia organów gminy w stosunki prawne z innymi podmiotami. O ile kompetencji organów gminy do działania w formach niewładczych, przede wszystkim organizatorskich i cywilnoprawnych, można domniemywać, o tyle kompetencja do działania w formach władczych, polegających na stanowieniu aktów generalnych lub indywidualnych, musi wynikać z normy prawnej zawartej w przepisach ustaw szczególnych lub samej ustawy samorządowej /np. art. 40 ust. 2 i 3/. Na podstawie art. 7 ustawy samorządowej rada gminy nie może ustanawiać ogólnie obowiązujących nakazów i zakazów /patrz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1991 r. SA/Wr 1055/90, ONSA 1991 Nr 2 poz. 32/; (...) stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących lub wydawanie decyzji administracyjnych wymaga właściwej podstawy prawnej w przepisie rangi ustawowej. Przede wszystkim jednak organy gminy przeoczyły, że przepisy art. 7 ustawy samorządowej dotyczą zadań własnych gminy, gdy tymczasem wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest "zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej", o którym mowa w art. 8 ustawy samorządowej /patrz art. 18 ust. 1 in fine ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym przez art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198/.
Co się zaś tyczy art. 18 ustawy samorządowej, to wszystkie zamieszczone w nim postanowienia określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i mogą być podstawą przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważniają radę do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie /wyrok NSA z dnia 25 lutego 1992 r. I SA 1393/91, "Wokanda" z 1992 r. nr 6, s. 23-26/.
(...) Trzy podstawowe płaszczyzny stanowienia przepisów gminnych wyznaczają przepisy art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy samorządowej. W myśl art. 40 ust. 1 gminie przysługuje kompetencja stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, jednakże "na podstawie upoważnień ustawowych". Takie upoważnienie niewątpliwie nie zostało dotychczas zamieszczone w cytowanej ustawie z dnia 26 października 1982 r. Bez dodatkowego upoważnienia ustawowego, bezpośrednio na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej rada gminy /art. 41 ust. 1/ może wydawać przepisy gminne w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic /osiedli/, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przedmiot zaskarżonej uchwały nie mieści się w żadnym z wyżej wymienionych zakresów. Nie można też tej uchwały potraktować jako przepisu porządkowego wydanego na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, skoro bezspornie nie zachodzi wstępny warunek dopuszczalności wydawania takich przepisów tylko "w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących".
Przeprowadzona analiza stanu prawnego doprowadziła do wniosku o braku podstaw do wydawania przez radę gminy przepisów gminnych wprowadzających warunki ograniczające swobodę wykonywania przez wójta gminy ustawowo ustanowionych jego kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych.
Taka odpowiedź nie przesądza jeszcze automatycznie kwestii dopuszczalności osiągnięcia tego samego celu w drodze aktu wewnętrznego, wytycznych skierowanych do wójta gminy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że o ile przepis gminny rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, o tyle akt wewnętrzny określa tylko zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych gminy. Podstawy takiego działania rady gminy można ewentualnie poszukiwać w treści art. 30 ustawy samorządowej, według którego "zarząd wykonuje uchwały rady gminy" /ust. 1/, a w realizacji zadań własnych gminy "podlega wyłącznie radzie gminy" /ust. 3/. Należy jednak pamiętać, że wbrew poglądowi Wojewody, wyrażonemu w skardze, wójt gminy - wydając decyzje administracyjne - nie wykonuje "kompetencji przewodniczącego zarządu", lecz własne kompetencje przyznane wprost przepisami właściwych ustaw bądź wynikające z art. 39 ustawy samorządowej. W świetle postanowień tego artykułu wójt jawi się jako odrębny od zarządu organ administracji publicznej, samodzielnie wykonujący przysługującą mu kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Ingerencję rady gminy w wykonywanie tej kompetencji - wprawdzie daleko idącą - przewiduje tylko ust. 3 tego artykułu, dopuszczając upoważnianie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej również organów wykonawczych jednostek pomocniczych /art. 5 ust. 1/ oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy.
Uwzględniając wszakże okoliczność, że rada gminy jest uprawniona z mocy ogólnej kompetencji do prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi podmiotami organizacyjnymi /zwłaszcza art. 18 ustawy/, nie można wyłączyć dopuszczalności ustalania przez nią wytycznych zobowiązujących wójta do stosowania dodatkowych warunków załatwiania spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Jeżeli jednak nawet zgodzimy się z dopuszczalnością takich wytycznych, to niewątpliwie odnosić się one mogą jedynie do zadań własnych gminy. Poza tym układem pozbawione są znaczenia prawnego, co oznacza ich pominięcie jako wzorca legalności decyzji w postępowaniu odwoławczym lub sądowoadministracyjnym. Trudno natomiast znaleźć prawne i merytoryczne podstawy wydawania takich wytycznych co do załatwiania spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Celem wytycznych bowiem jest kształtowanie polityki administracyjnej w określonej dziedzinie administracji publicznej. W zakresie zadań zleconych polityka ta z natury rzeczy powinna mieć ponadlokalny punkt odniesienia, a do jej kształtowania - poprzez orzeczenia odwoławcze - uprawniony jest wojewoda jako organ administracji rządowej /art. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123/.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że rada gminy nie jest uprawniona do ustanowienia - w drodze przepisów gminnych bądź wytycznych - warunków ograniczających samodzielność wykonywania przez wójta gminy ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach należących do zadań zleconych gminie.
Jeżeli tak, to uchwała nr XXIX/258/92 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 1992 r., podjęta bez należytej podstawy prawnej, jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym orzeczenie o jej nieważności zgodnie z wnioskiem skargi Wojewody (...) na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej.