Uzasadnienie
Uchwałą nr 42 z dnia 16 września 1991 r. w sprawie aktualizacji ceny gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osiedla przy ul. P. Zarząd Miejski w O., na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, ustalił zaktualizowane ceny gruntów oddanych w wieczyste użytkowanie w wysokości stawek określonych w operacie szacunkowym biegłego z listy Wojewody W-kiego, to jest według wyceny jednego metra kwadratowego gruntów w wysokości 30 tys. zł /par. 1 ust. 1/. Określił, że aktualizowane ceny gruntów obowiązują dla ustalenia opłat rocznych za 1991 r. /par. 1 ust. 2/, przy czym "powiadomienie użytkowników wieczystych o zaktualizowanych cenach gruntów nastąpi w formie oświadczenia Zarządu" /par. 1 ust. 3/.
Ponadto określił datę wejścia w życie uchwały na dzień jej podjęcia i ustanowił obowiązek jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń z dniem 17 września 1991 r. /par. 2/ oraz w par. 3 pouczył, że uchwała podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.
Następnie oświadczeniem z dnia 18 września 1991 r. nr AGR.UO.8224/18/91 Zarząd Miejski w O. zawiadomił użytkowników wieczystych działek na osiedlu domów jednorodzinnych w rejonie ulicy P. w O. o zmianie wysokości opłaty rocznej za 1991 r. z tytułu wieczystego użytkowania gruntu.
Dnia 7 października 1991 r. jeden z użytkowników, Kazimierz K., złożył w Urzędzie Miejskim w O. pismo zaadresowane do Burmistrza, w którym sprzeciwił się podwyższeniu opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów.
Pismem z dnia 5 listopada 1991 r. nr AGR.UO.8224/18/91 Burmistrz Miasta O. zawiadomił Kazimierza K., że zmiany w wysokości opłaty rocznej zostały wprowadzone przez Zarząd Miejski w O. zgodnie ze znowelizowaną ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz pouczył go, że może wnieść skargę na uchwałę nr 42 Zarządu Miejskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.
We wspólnie wniesionej skardze Kazimierz K., Tadeusz B., Adam G., Antoni K., Jan K., Elżbieta L., Józef O., Aleksander T. i Czesław W. zaskarżyli oświadczenie Zarządu Miejskiego w O. z dnia 18 września 1991 r. nr AGR.UO.8224/18/91 w przedmiocie podwyższenia opłat za wieczyste użytkowanie działek budowlanych, zarzucając, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dopuszcza zmian w opłatach za grunty po ich oddaniu w wieczyste użytkowanie w drodze aktu notarialnego.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miejski w O. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ wartość gruntów nie zabudowanych i znajdujących się pod zabudową, objętych zakresem obowiązywania tej ustawy, określana jest przez biegłych powołanych i wpisanych przez wojewodę na listę wojewódzką lub przez inne osoby mające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości.
Określona w powyższym trybie wartość gruntu stanowi podstawę ustalenia jego ceny w umowie sprzedaży i wysokości opłaty rocznej w umowie o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie.
Oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie w drodze aktu notarialnego nie jest równoznaczne z przeniesieniem jego własności na użytkownika wieczystego. Własność takiego gruntu po zawarciu umowy zachowuje w dalszym ciągu Skarb Państwa lub gmina.
Stosownie do art. 43 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości cena gruntów nie zabudowanych i zabudowanych, będąca podstawą ustalenia opłat, może być aktualizowana na skutek zmiany ich wartości w okresach nie krótszych niż jeden rok. Aktualizacja taka dotyczy również gruntów oddanych w wieczyste użytkowanie, co wyraźnie stwierdza art. 43 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten przewiduje jednocześnie, że aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dokonuje zarząd gminy w drodze oświadczenia. Oświadczenie to jest doręczane poszczególnym użytkownikom i ma charakter czynności cywilnoprawnej.
Przewidziane w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oświadczenie zarządu gminy o aktualizacji ceny gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie oraz ustalone w takim oświadczeniu zaktualizowane opłaty roczne za użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowią decyzji administracyjnej ani aktu prawnego zarządu gminy z zakresu administracji publicznej i nie podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 196 i nast. Kpa lub art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Doręczone skarżącym oświadczenie z dnia 18 września 1991 r. wyraźnie powołuje się na uchwałę nr 42 Zarządu Miejskiego w O. z dnia 16 września 1991 r. w sprawie aktualizacji ceny gruntów oddanych w wieczyste użytkowanie. Ponadto w odpowiedzi z dnia 5 listopada 1991 r. na remonstrację Kazimierza K. Zarząd Miejski w O. pouczył go o prawie zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 101 wyżej cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.
W związku z tym Sąd uznał, że w istocie zamiarem skarżących było zaskarżenie uchwały nr 42 Zarządu Miejskiego w O. z dnia 16 września 1991 r., co zresztą potwierdzili skarżący obecni na rozprawie.
W tym stanie rzeczy należało rozważyć, czy tak rozumiana skarga na powyższą uchwałę Zarządu Miejskiego w O. odpowiada warunkom art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 2 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym zarząd gminy jest organem kolegialnym, wyrażającym swoją wolę w formie uchwały. Oświadczenie zatem zarządu gminy, przewidziane w art. 43 ust. 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinno być bądź wyrażone w formie uchwały, bądź też sporządzone w odrębnym piśmie po uprzednim podjęciu na posiedzeniu zarządu uchwały w przedmiocie aktualizacji ceny gruntów i opłaty rocznej ze wieczyste użytkowanie gruntów.
Uchwała zarządu gminy, której treść ogranicza się do ustalenia na podstawie opinii biegłego zaktualizowanej ceny gruntów i zaktualizowanej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntów, nie traci swojego cywilnoprawnego charakteru. W konsekwencji skutki prawne takiej uchwały nie powstają ani z chwilą jej podjęcia, ani z chwilą jej ogłoszenia, lecz dopiero wtedy, gdy wyrażone w niej oświadczenie woli, skierowane do określonych osób, doszło do nich w taki sposób, że mogły zapoznać się z jego treścią /art. 61 Kc/. Uchwała taka zatem nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cytowanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Jeżeli jednak uchwała zarządu gminy w przedmiocie ceny gruntów i wysokości opłaty rocznej zł grunty oddane w wieczyste użytkowanie wykracza poza dyspozycje art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ i par. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ i zawiera postanowienia, których założeniem jest wprowadzenie nowych opłat za pomocą regulacji o charakterze władczym, to w takim zakresie może być ona zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie cytowanego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W zaskarżonej uchwale postanowienia jej par. 1 ust. 2, że "zaktualizowane ceny gruntów obowiązują dla ustalenia opłat rocznych za 1991 r.", oraz par. 2 o wejściu w życie uchwały z dniem podjęcia i podaniu jej do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń mogą sugerować, iż przez zastosowanie instytucji i sformułowań właściwych dla wprowadzenia w życie aktów normatywnych Zarząd Miejski w O. zamierzał nadać w sposób normatywny moc wsteczną swojemu oświadczeniu o aktualizacji wysokości opłat. Takie tłumaczenie powyższych sformułowań uchwały umacnia jej par. 3, zawierający pouczenie o prawie do wniesienia skargi na uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Pogląd taki jednak należy uznać za niewłaściwy. Skoro bowiem Zarząd jednoznacznie zdecydował w par. 1 ust. 3 uchwały, że powiadomienie użytkowników wieczystych o zaktualizowanych cenach gruntów nastąpi w formie oświadczenia Zarządu, a więc w drodze czynności cywilnoprawnej, to tekst par. 1 ust. 2 uchwały rozumieć należy wyłącznie jako objęcie opłatami rocznymi wstecznie całego roku 1991, niezależnie od daty doręczenia oświadczenia. W problematyce prawa cywilnego było już oceniane zagadnienie dopuszczalności czy niedopuszczalności żądania świadczeń okresowych za okresy wsteczne.
Ocena natomiast skuteczności doręczenia indywidualnie wszystkim skarżącym oświadczenia Zarządu Miejskiego w O. o aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów za 1991 r., podobnie jak i zasadności tego żądania, może być w razie sporu dokonana przez sąd powszechny w drodze procesu cywilnego na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Sprawa aktualizacji wysokości opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntów, objęta uchwałą nr 42 Zarządu Miejskiego w O. z dnia 16 września 1991 r., nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Opłaty te podlegają egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/. Zgodnie jednak z art. 2 par. 2 tej ustawy oraz z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 4 ze zm./ ze względu na ich cywilnoprawny charakter ustalenie tych opłat w formie uchwały zarządu nie wyłącza sporu o ich istnienie lub wysokość spod rozpoznania przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego.
W tym stanie rzeczy skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na zasadzie art. 204 par. 1 Kpa.