Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla Województwa O. postanowieniem nr RP/974/92, wydanym na podstawie art. 134 Kpa, odmówił rozpatrzenia odwołania Zakładu Ubezpieczeń "W." S.A. - Przedstawicielstwo w N. od decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 6 lipca 1992 r. nr Z.S.E. IV/85/92, nakazującej wycofanie z obrotu handlowego wyrobów tekstylnych stanowiących własność Jerzego B., jako niedopuszczalnego z powodu nieuznania wymienionego za stronę w sprawie. W uzasadnieniu przytoczono, że Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia 6 lipca 1992 r. nr Z.S.E. IV/85/92 nakazał, aby Jerzy B., dyrektor Przedsiębiorstwa Eksportowo-Importowego Artykułów Przemysłowo-Rolnych w K., wycofał z obrotu handlowego wyroby tekstylne i surowce zmagazynowane przy ul. F. 101 w K. ze względu na zagrożenie dla zdrowia ludzi. Towar w wyniku pożaru uległ nasyceniu środkami chemicznymi. Decyzję doręczono Jerzemu B. jako dyrektorowi Przedsiębiorstwa będącego właścicielem towaru objętego nakazem wycofania.
Zakład Ubezpieczeń "W." S.A. - Przedstawicielstwo w N. złożył odwołanie, domagając się uchylenia decyzji w całości lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego regulujących udział strony w toczącym się postępowaniu. Zakład wywodzi, że w sprawie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, ponieważ wydana decyzja może rodzić skutki prawne dla Zakładu w zakresie ewentualnej odpowiedzialności cywilnej w ramach umowy ubezpieczenia mienia, zawartej z wymienionym wyżej Przedsiębiorstwem.
Ustosunkowując się do tego zarzutu, wywodzono, że Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny zgodnie ze swoim uprawnieniem, określonym w art. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego dokonał kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w magazynie odzieży, należącym do Przedsiębiorstwa Eksportowo-Importowego Artykułów Przemysłowo-Rolnych w K. W wyniku dokonanych ustaleń decyzją, wydaną na podstawie art. 27 powołanej ustawy, nakazał wycofanie z obrotu handlowego wyrobów tekstylnych i surowców znajdujących się w magazynie, w którym miał miejsce pożar. Towar należał do określonego wyżej Przedsiębiorstwa, a zatem, stroną w sprawie jest zgodnie z przepisami prawa materialnego /art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej/ oraz przepisami prawa procesowego /art. 28 Kpa, art. 61 Kpa/ Przedsiębiorstwo.
Przepisy prawa materialnego i procesowego nie dają podstawy do udziału ubezpieczyciela w toczącym się postępowaniu administracyjnym, które miało rozstrzygać sprawę pod kątem przestrzegania przepisów sanitarnych, higienicznych i ochrony zdrowia. Zakład Ubezpieczeń powołuje się na interes prawny, który dotyczy roszczeń cywilnoprawnych wynikających z umowy ubezpieczenia, dochodzonych w drodze sądowej, a zatem jest to zupełnie inna płaszczyzna materialna i procesowa. Interes prawny, na który powołuje się Zakład, nie dotyczy toczącego się postępowania i wydanej decyzji, co powoduje, że Zakład Ubezpieczeń "W." nie jest uprawniony do udziału w postępowaniu jako strona.
Zakład Ubezpieczeń "W." S.A. w Ł. złożył na postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. nr RP/974/92 oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 6 lipca 1992 r. nr Z.S.E. IV/85/92, wydanych z naruszeniem art. 28 Kpa oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49/. Skarżący wnosi również o zasądzenie kosztów procesu i kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi opisuje istniejący fakt faktyczny, który ma znaczenie dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie. W lutym 1992 r. w magazynie Jerzego B. miała miejsce szkoda objęta umową ubezpieczenia zawartą ze skarżącym.
Skarżący podjął się likwidacji szkody wraz z PZU i opierając się na zawartej umowie oraz na stwierdzonym stanie faktycznym, wypłacił stosowne odszkodowanie. Decyzja Inspektora Sanitarnego nakazująca wycofanie całego towaru z obrotu może powodować znaczne zwiększenie szkody. Zakład nie może podzielić stanowiska organu II instancji odmawiającego mu prawa strony w postępowaniu. W naszym systemie prawnym - wywodzi skarżący - z chwilą wypłaty odszkodowania zakład ubezpieczeń uzyskuje określone w przepisach uprawnienia. Tak np. w przepisach Kpk z chwilą wypłaty odszkodowania uzyskuje prawa pokrzywdzonego, Kpc przewiduje różne formy interwencji, współuczestnictwa; sprawy te reguluje też art. 828 Kc.
Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza szeroką definicję strony w art.
28. W sytuacji gdy wydane orzeczenie administracyjne może mieć wpływ na toczący się proces cywilny o ustalenie wysokości odszkodowania, Zakład powinien mieć prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Orzeczenie wydane w sprawie dotyczy także mienia skarżącego. Zgodnie z zawartą umową ubezpieczenia /par. 15 ust. 5 o.w.u./ mienie, za które Zakład wypłacił odszkodowanie, staje się jego własnością. Ponieważ wypłata odszkodowania nastąpiła przed wydaniem decyzji, musi ona w konsekwencji dotyczyć mienia Zakładu, który powinien być powiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o jego wynikach w formie decyzji. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji, nazwane "postanowieniem", jest w istocie decyzją rozstrzygającą istotę sprawy, zarówno w trybie odwoławczym, jak i w trybie ewentualnego wznowienia postępowania /art. 104 par. 2 Kpa/. Ponadto skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w decyzji I instancji. Powołana w decyzji I instancji opinia biegłego nie wskazuje, by spełnione były przesłanki z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla Województwa O. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu ustosunkował się do zarzutu znaczenia rozwiązań przyjętych w przepisach prawa karnego i prawa cywilnego. Wskazał, że instytucja regresu wierzyciela do sprawcy szkody, zagwarantowana w art. 828 Kc /różne formy uczestnictwa Zakładu w postępowaniu karnym i cywilnym/, wynika z faktu zapłaty odszkodowania w ramach zawartych umów. Są to instytucje wyraźnie określone przez ustawodawcę i fakt ich istnienia nie stanowi podstawy do interpretacji pojęcia strony w świetle art. 28 Kpa. Ustosunkowując się do zarzutu, iż Zakład z chwilą wypłaty odszkodowania stał się właścicielem rzeczy, wywodzono, że okoliczność ta jest następstwem wykonania umowy cywilnoprawnej i jako taka nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K., które dotyczyło cech towaru. Tytuł własności nie ma żadnego znaczenia dla oceny w tym względzie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 28 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kpa opiera pojęcie strony na dwóch sprawdzianach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego.
Według art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień" /ust. 1/. "Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (...), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań" /ust. 2/.
Sprawa nakazu wycofania z obrotu rzeczy /wyrobów tekstylnych, surowców/ jest sprawą o charakterze rzeczowym. W sprawach tego rodzaju o tym, kto jest stroną w sprawie, decyduje okoliczność, kto jest właścicielem danej rzeczy. Tylko bowiem na właściciela rzeczy może być nałożony obowiązek wycofania jej z obrotu.
Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy odwołanie jest dopuszczalne. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. Dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych występuje, gdy odwołanie wniosła strona /art. 127 par. 1 Kpa/. W przypadku gdy odwołanie wnosi jednostka powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie jednostki znajduje oparcie w przepisach prawa. Dopiero bowiem w postępowaniu wyjaśniającym może ustalić zasadność zgłoszonego żądania, zgodnie z regułami prawa procesowego. Ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego jednostki wnoszącej odwołanie w postępowaniu wstępnym jest niedopuszczalne /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, str. 194/.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla Województwa O., iż dla ustalenia, czy wnoszący odwołanie jest stroną w sprawie, tytuł własności rzeczy nie ma żadnego znaczenia. W sprawach o charakterze rzeczowym tytuł własności jest przesłanką ustalenia przymiotu strony w postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.