Uzasadnienie
Bożena R. została wpisana w dniu 25 czerwca 1991 r. do rejestru bezrobotnych w Rejonowym Urzędzie Pracy w Z. i do dnia 30 listopada 1992 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. W karcie rejestracyjnej jako miejsce zamieszkania podała miejscowość Z., ul. S. nr 121 m.
- 1. W okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych zgłaszała się do Rejonowego Urzędu Pracy w Z. w terminach wyznaczonych.
Po ustaniu prawa do zasiłku na skutek upływu okresu 12 miesięcy przewidzianego w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ Bożena R. została dnia 12 stycznia 1993 r. objęta ewidencją na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, któremu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
W okresie od dnia wpisu do tej karty do dnia 12 kwietnia 1994 r. Bożena R. również zgłaszała się w Rejonowym Urzędzie Pracy w Z. w terminach wyznaczonych. Z adnotacji w karcie rejestracyjnej wynika, że dnia 13 maja 1993 r. i dnia 24 września 1993 r. otrzymała skierowania do zakładów pracy, z których się nie rozliczyła.
Dnia 12 kwietnia 1994 r. Bożena R. otrzymała kolejne skierowanie do zakładu pracy i w związku z tym wyznaczono jej dzień 19 kwietnia 1994 r. jako termin następnego zgłoszenia się w Rejonowym Urzędzie Pracy. Obowiązku tego nie dopełniła.
Rejonowy Urząd Pracy w Z. wezwał skarżącą do zgłoszenia się w Urzędzie dnia 25 kwietnia 1994 r. w celu usprawiedliwienia nieobecności w dniu 19 kwietnia 1994 r. i potwierdzenia gotowości podjęcia pracy. Wezwanie to zostało zwrócone przez pocztę z adnotacją doręczyciela, że Bożena R. nie mieszka w Z., a jej nowy adres jest nieznany.
Do Rejonowego Urzędu Pracy w Z. Bożena R. zgłosiła się dnia 10 maja 1994 r. W dniu tym wręczono jej decyzję z dnia 27 kwietnia 1994 r. nr A-12582/94, w której Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w Z., na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 21 ust. 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, orzekł o wyłączeniu z ewidencji bezrobotnych jej karty rejestracyjnej z dniem 25 kwietnia 1994 r. z powodu braku gotowości do pracy.
Dnia 12 maja 1994 r. Bożena R. złożyła w Rejonowym Urzędzie Pracy w Z. odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu wyjaśniła, że wychowuje samotnie 9-letnią córkę i opiekuje się chorą matką, inwalidką II grupy, cierpiącą na zaniki pamięci. Zakład pracy, do którego otrzymała skierowanie, uzależnił zatrudnienie jej od stanu zdrowia matki. Ponadto wyjaśniła, że podjęcie pracy w Z., dokąd otrzymała skierowanie, wymagałoby jej wyjazdów z miejsca zamieszkania o godzinie 5 rano przy pracy na pierwszej zmianie i oznaczałoby powrót do domu, w razie pracy na drugiej zmianie, o godzinie 23. Tego rodzaju warunki pracy uniemożliwiają jej zapewnienie opieki córce i matce.
W notatce służbowej bez daty zastępca Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy, Stanisława Ł., oświadczyła, że w toku rozmowy w dniu 12 maja 1994 r. Bożena R. przyrzekła przedstawić Urzędowi zaświadczenie usprawiedliwiające jej nieobecność w terminach wyznaczonych przez Urząd, to jest 19 i 25 kwietnia; usprawiedliwień takich jednak nie przedstawiła.
Decyzją z dnia 30 maja 1994 r. nr WUP-OP-9036/61/94 Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz par. 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia pośrednictwa pracy, orientacji i poradnictwa zawodowego, rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz poszukujących pracy, a także przyznawania świadczeń określonych w przepisach o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 122 poz. 541/ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Z. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Bożena R. była zobowiązana, po wręczeniu jej skierowania do zakładu pracy, do zgłoszenia się w Rejonowym Urzędzie Pracy dnia 19 kwietnia 1994 r., czego nie dopełniła. Poprzednio dwukrotnie, dnia 13 maja i 23 września 1993 r., nie rozliczyła się z otrzymanych skierowań do pracy. Organ I instancji, już po wniesieniu przez nią odwołania, stworzył jej możliwość usprawiedliwienia nieobecności w urzędzie pracy, jednakże nie skorzystała z tego nawet do dnia rozstrzygnięcia odwołania.
Rejestracja bezrobotnego, który nie ma uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, nie jest obowiązkowa, jednakże ujęcie w ewidencji takiego bezrobotnego stwarza przewidziany w art. 12 ust. 2 ustawy obowiązek zgłaszania się w urzędach pracy w wyznaczonych terminach. Niedopełnienie tego obowiązku uzasadnia wyłączenie karty rejestracyjnej bezrobotnego z ewidencji stosownie do par. 13 ust. 1 pkt 10 cytowanego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1991 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bożena R. wyjaśniła, że mieszkała i mieszka w Z., natomiast jej matka w S. Mogło się zdarzyć, że w chwili doręczenia wezwania do stawienia się w Rejonowym Urzędzie Pracy była u matki, nie oznacza to jednak, że zmieniła miejsce zamieszkania. Jedynym źródłem utrzymania rodziny są alimenty córki w wysokości 800 tysięcy złotych miesięcznie. Przyznała, że otrzymała skierowania do zakładów pracy. Po zgłoszeniu się do pracy odmówiono przyjęcia jej po wyjaśnieniu, że samotnie wychowuje dziecko. Wyjaśniła, że nie zdawała sobie sprawy ze skutków niezgłoszenia się w Rejonowym Urzędzie Pracy dnia 19 kwietnia 1994 r. Do skargi załączyła orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. z dnia 6 stycznia 1993 r., w którym jej matka Alicja F. została zaliczona do drugiej grupy inwalidów i wyznaczono termin badania kontrolnego na styczeń 1994 r. Ponadto dołączyła kartę informacyjną Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie chorych w B. z dnia 8 lipca 1992 r., w której stwierdzono, że Alicja F., cierpiąca na spowolnienie psychoruchowe, wymaga całkowitej opieki innych osób.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ skarżąca, będąc wpisaną do karty rejestracyjnej bezrobotnego, była obowiązana zgłaszać się w Rejonowym Urzędzie Pracy w wyznaczonych terminach, co najmniej raz w miesiącu, oraz na każde jego wezwanie w celu potwierdzenia gotowości do pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia, przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania. Obowiązki te ciążą na bezrobotnym pobierającym zasiłki dla bezrobotnych, jak również na bezrobotnym, który zasiłków nie pobiera.
Obowiązek zgłaszania się w urzędzie pracy nie obejmuje osób poszukujących pracy oraz bezrobotnych, o których mowa w art. 21 ust. 5 tej ustawy, co wynika wyraźnie z jej art. 21 ust. 10 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 10 marca 1994 r. /Dz.U. nr 43 poz. 165/.
Skutki prawne niedopełnienia obowiązku zgłaszania się bezrobotnego w urzędzie pracy zostały uregulowane w art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Według tego przepisu bezrobotny, który z przyczyn nie usprawiedliwionych nie stawił się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy albo odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, traci prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Utrata prawa do zasiłku nie jest trwała, co wynika z art. 22 ust. 2 ustawy, a więc nie może być oceniana jako równoznaczna z brakiem gotowości bezrobotnego do podjęcia pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy.
Ustawa natomiast nie reguluje skutków prawnych niezgłoszenia się w urzędzie pracy w terminie wyznaczonym bądź odmówienia bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy przez bezrobotnego, któremu zasiłek dla bezrobotnych nie przysługuje.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia pośrednictwa pracy (...) /Dz.U. nr 122 poz. 541/ w par. 13 ust. 1 pkt 10 przewidział, że w razie braku gotowości bezrobotnego do podjęcia pracy jego kartę rejestracyjną wyłącza się z ewidencji i przekazuje do archiwum. Czynność wyłączenia karty rejestracyjnej bezrobotnego z ewidencji i przekazania jej do archiwum w sensie par. 13 ust. 1 tego rozporządzenia ma - jak się wydaje - charakter czynności materialno-technicznej. Potwierdza to przepis par. 13 ust. 2 rozporządzenia, według którego o wyłączeniu karty rejestracyjnej z ewidencji urząd pracy zawiadamia bezrobotnego.
Zważywszy, że z wpisem bezrobotnego do karty rejestracyjnej bezrobotnych, którym nie przysługuje prawo do zasiłku, łączą się obowiązki urzędu pracy udzielania bezrobotnym pomocy w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia oraz informowania ich o możliwościach zatrudnienia, przyuczenia do zawodu i przekwalifikowania, z czego wynikają zarazem odpowiednie uprawnienia bezrobotnego, należy przyjąć, że wyłączenie karty rejestracyjnej bezrobotnego z ewidencji i przekazanie jej do archiwum w trybie par. 13 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia pośrednictwa pracy, orientacji i poradnictwa zawodowego, rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz poszukujących pracy, a także przyznawania świadczeń określonych w przepisach o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 122 poz. 541/ wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia braku gotowości bezrobotnego do podjęcia pracy.
Podstawą do wydania takiej decyzji nie może być wyłącznie okoliczność jednorazowego niestawienia się bezrobotnego w urzędzie pracy bądź jednorazowa odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, skoro według art. 22 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przesłanki te stanowią jedynie podstawę do pozbawienia zasiłku bezrobotnego, któremu zasiłek taki został przyznany.
Oceniając zaskarżoną decyzję, należy stwierdzić, że Rejonowy i Wojewódzki Urzędy Pracy, zgodnie z art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, rozstrzygnęły sprawę w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednak nie może być oceniony jako stwarzający dostateczną podstawę do ustalenia, że skarżąca nie spełnia przesłanki gotowości do podjęcia pracy, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy.
Można się zgodzić, że co najmniej dwukrotne niezgłoszenie się bezrobotnego w urzędzie w wyznaczonym terminie i co najmniej dwukrotna nieuzasadniona odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy mogą w określonych okolicznościach uzasadniać przyjęcie tezy o braku gotowości do podjęcia pracy. Takich jednak ustaleń brak w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
W okresie, w którym skarżąca pobierała zasiłek, jak również później, zgłaszała się ona systematycznie do Rejonowego Urzędu Pracy, zawsze w terminach wyznaczonych, poczynając od daty rejestracji 25 czerwca 1991 r. do 12 kwietnia 1994 r. Po raz pierwszy i jedyny skarżąca nie dopełniła tego obowiązku dnia 19 kwietnia 1994 r., czego dostatecznie logicznie nie usprawiedliwiła. Wyżej jednak wyjaśniono, że okoliczność jednorazowego niestawienia się w urzędzie pracy bezrobotnego, który nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, nie może sama przez się uzasadniać stwierdzenia jego braku gotowości do podjęcia pracy.
Organy I i II instancji podały też, że skarżąca nie stawiła się również w urzędzie pracy na wezwanie dnia 25 kwietnia 1994 r. Wezwanie to jednak nie zostało jej doręczone i było zwrócone Urzędowi Pracy z błędną adnotacją doręczyciela, że skarżąca wyprowadziła się, a jej nowy adres jest nieznany. Tego rodzaju zwrot pisma nie odpowiada warunkom doręczenia, określonym w art. 44 Kpa, zwłaszcza że późniejsze pisma, skierowane pod dotychczasowy adres, skarżąca otrzymała.
Przesłanką braku gotowości do podjęcia pracy przez bezrobotnego może być również co najmniej dwukrotna nieuzasadniona odmowa przyjęcia odpowiedniej pracy. Skarżącej, jak wynika z adnotacji w karcie rejestracyjnej, trzykrotnie przedstawiono propozycje i udzielono skierowania do odpowiedniej pracy. W adnotacjach tych stwierdzono, że z otrzymanych skierowań "nie rozliczyła się". Rejonowy i Wojewódzki Urzędy Pracy w ogóle nie wyjaśniły, jakie były przyczyny niepodjęcia pracy przez skarżącą. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wyjaśnień skarżącej bądź protokołów, mimo że po niewykorzystaniu skierowań skarżąca zgłaszała się w Urzędzie Pracy.
W odwołaniu i skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bożena R. wyjaśniła, że kierownictwa zakładów pracy odmawiały jej zatrudnienia po wyjaśnieniu, że samotnie wychowuje dziecko. Natomiast co do ostatniego skierowania, doręczonego jej 12 kwietnia 1994 r., powołała się również na trudności dojazdowe.
Okoliczności tych organy w ogóle nie wyjaśniły, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 par. 1 Kpa.
Wobec powyższego na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało orzec jak wyżej.