Uzasadnienie
Zarząd Miasta (...) decyzją z dnia 10 marca 1993 r. nr G. VI. T/8222/D. 7/93 dokonał z dniem 1 stycznia 1993 r. aktualizacji ceny gruntów pozostających w użytkowaniu Spółdzielni Inwalidów "T. -S." w J. G., położonych w J. G. w granicach działek nr 36/7 o powierzchni 669 m2, nr 36/8 o powierzchni 21.239 m2, nr 36/9 o powierzchni 1.976 m2, nr 36/12 o powierzchni 5.360 m2 i nr 36/13 o powierzchni 9.409 m2, ustalając ich wartość na 9.508.638.000 zł, a opłatę roczną z tytułu użytkowania tych gruntów na 285.259.100 zł, to jest w wysokości 3 procent aktualnej ceny.
Jednocześnie Zarząd Miasta ustalił wartość budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na 144.602.527 zł, określając opłatę roczną z tytułu ich użytkowania na 4.338.100 zł; łączną opłatę roczną za użytkowanie gruntu i budynków ustalono w wysokości 289.597.200 zł. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 22 i par. 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/. W uzasadnieniu decyzji podano, że cena gruntów i budynków, o których mowa, została ustalona na podstawie opinii biegłego z listy Wojewody, opinii nie kwestionowanej przez zainteresowaną Spółdzielnię, mimo że zapoznała się z jej treścią i z innymi dowodami zebranymi w sprawie.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółdzielnia "T. -S." w J. G. zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 46 poz. 201 ze zm./ przez błędne przyjęcie, że odwołująca się jest obowiązana uiszczać opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntów i budynków stanowiących własność gminy, gdy tymczasem będąc zakładem pracy chronionej jest zwolniona od tych opłat, będących w istocie niepodatkową należnością budżetową, o której mowa w powołanym przepisie. Zdaniem odwołującej się, interpretację art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych należy przeprowadzić w aspekcie art. 181a prawa spółdzielczego, przewidującego dla spółdzielczości inwalidzkiej uprawnienia w zakresie korzystania ze zwolnień i ulg w świadczeniach publicznoprawnych.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 29 kwietnia 1993 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta (...), prezentując pogląd, że opłaty z tytułu użytkowania nieruchomości mają taki sam charakter jak opłaty wynikające z innych form władania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, jak użytkowanie wieczyste, dzierżawa czy najem. Są to świadczenia na rzecz gmin, wynikające z cywilnoprawnych stosunków gospodarczych, i nie ma do nich zastosowania art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r., odnoszący się do podatków i niepodatkowych należności budżetowych. A zatem zarzut naruszenia prawa materialnego - zdaniem organu II instancji - jest bezpodstawny.
Na powyższą decyzję ostateczną w administracyjnym toku postępowania Spółdzielnia Inwalidów "T. -S." wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podtrzymała zarzut, że jako zakład pracy chronionej jest zwolniona od opłat za użytkowanie nieruchomości stanowiących własność gminy lub Państwa. Zakład pracy chronionej, wypełniając swoje obowiązki statutowe, wykonuje funkcje, które "ciążą przede wszystkim na organach państwowych i organach gminy". Powinien zatem korzystać z ulg i zwolnień, ponieważ zatrudniając niepełnosprawnych, odciąża budżety tych organów. Skoro opłata za użytkowanie nieruchomości ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, to skarżąca Spółdzielnia powinna być zwolniona od tej opłaty z mocy art. 20 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 9 maja 1991 r. Przepis ten bowiem stanowi, że zakład pracy chronionej jest zwolniony nie tylko od podatków, ale także od niepodatkowych należności budżetowych. Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa.
Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mówiąc w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 46 poz. 201 ze zm./ o podatkach i niepodatkowych należnościach budżetowych, ustawodawca nie określa bliżej tych pojęć. Jednakże przez podatek należy rozumieć przymusowe, jednostronne świadczenie pieniężne pobierane przez Państwo, wynikające z obowiązku podatkowego. Obowiązek podatkowy natomiast określają ustawy /art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./. Charakterystyczną cechą tego świadczenia jest przymus prawny w jego spełnieniu. Podatek ma charakter publicznoprawny. Publicznoprawny charakter mają również inne świadczenia wymienione w powołanym art. 20 ust. 1 ustawy, nazwane "niepodatkowymi należnościami budżetowymi".
Artykuł 20 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 9 maja 1991 r., mówiąc o "niepodatkowych należnościach budżetowych", odnosi się do wpłat do budżetu państwa nie będących podatkami, ale obowiązkowych dla określonych podmiotów jako zakładów pracy /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1992 r. III CZP 143/92 - OSNCP 1993 z. 5 poz. 78/. Od takich wpłat do budżetu skarżąca, jako zakład pracy chronionej, jest zwolniona z mocy powołanego wyżej przepisu prawnego. Nie jest natomiast zwolniona od obowiązku uiszczania świadczeń cywilnoprawnych bez względu na źródło i tytuł ich powstania i niezależnie od tego, czy wierzycielem jest Skarb Państwa, gmina, czy inny podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Kolegium Odwoławczego, że opłaty z tytułu użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub gminy, aczkolwiek są ustalane w drodze decyzji administracyjnej, mają charakter cywilnoprawny i nie są objęte postanowieniami art. 20 ust. 1 omawianej ustawy. Zagadnienia dotyczące ustalania cen nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu takimi nieruchomościami zostały wyczerpująco uregulowane przepisami zamieszczonymi w rozdziale 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W myśl art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ przepisy normujące zarząd nieruchomościami mają zastosowanie do użytkowania, o którym mowa w ust. 4 i 5 tego artykułu.
Stosownie do art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ust. 8 noweli do ustawy z dnia 29 września 1990 r. wysokość opłaty rocznej za użytkowanie gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe oraz na cele oświatowo-wychowawcze, lecznicze, profilaktyki zdrowotnej, opieki społecznej i organizacji charytatywnych wynosi 1 procent ceny tego gruntu, ustalonej w trybie art. 39 tej ustawy. Wysokość opłaty za zarząd gruntami oddanymi na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa wynosi 0, 3 procent ceny. Natomiast we wszystkich innych wypadkach wysokość opłaty rocznej wynosi 3 procent ceny gruntu, chyba że wojewoda w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa, a rada gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy podwyższy tę opłatę w drodze zarządzenia /wojewoda/ lub uchwały /rada gminy/.
Gdyby ustawodawca chciał zwolnić zakłady pracy chronionej z obowiązku uiszczania opłat rocznych za użytkowanie, zarząd lub użytkowanie wieczyste gruntów, zamieściłby stosowne uregulowanie w przepisach omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Uczyniłby to również wówczas, gdyby dla jednostek organizacyjnych mających charakter zakładów pracy chronionej zamierzał wprowadzić ulgi z tego tytułu.
Administracyjny tryb ustalania powyższych opłat, które są w istocie pochodną ceny gruntu ustalonej na podstawie opinii biegłych z listy wojewodów, nie pozbawia tych opłat - jak już wyżej wspomniano - charakteru należności cywilnoprawnych. Wykładnia art. 20 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, dokonana w aspekcie art. 181a par. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./, utrwala przekonanie o słuszności poglądu, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. nie obejmuje należności będących opłatami za użytkowanie gruntów i budynków. Ten bowiem przepis prawa spółdzielczego stanowi, że spółdzielnie inwalidów mają prawo do pomocy i korzystają "ze zwolnień i ulg w świadczeniach publicznoprawnych, określonych w odrębnych przepisach". O takich właśnie świadczeniach na rzecz budżetu jest mowa w cytowanym art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. Nazwano je niepodatkowymi należnościami budżetowymi.
Należy zauważyć, że prawo użytkowania gruntu może być na wniosek spółdzielni przekształcone w prawo użytkowania wieczystego "bez konieczności przeprowadzenia przetargu" na mocy art. 2 ust. 10 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. w brzmieniu nadanym przez art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/.
W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja jest niewadliwa i prawa nie narusza. Z powyższych względów należało na mocy art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalić, jako nieuzasadnioną.