Uzasadnienie
W dniu 31 marca 1993 r. Janina B. i Alicja R. zawarły umowę spółki, w której - powołując się na art. 860 kodeksu cywilnego - zobowiązały się do wspólnego prowadzenia baru gastronomiczno-spożywczego w S.G. nr 8 przez 5 lat, od dnia 1 czerwca 1993 r. do dnia 31 maja 1998 r. Janina B. zobowiązała się wnieść jako wkład do spółki pomieszczenie o powierzchni 40 m2, wymagające kapitalnego remontu, Alicja R. zaś przeprowadzić za swoje pieniądze remont tego lokalu, niezbędny do rozpoczęcia w nim zamierzonej działalności, którego koszt wspólniczki określiły na 20 000 000 zł. Obie wniosły ponadto po 10 000 000 zł na zakup wyposażenia baru i uznały swoje wkłady w majątek spółki za równe. W par. 10 umowy ustaliły, że każda ze wspólniczek może wypowiedzieć swój udział na 3 miesiące naprzód na koniec roku obrachunkowego, a w par. 12 - że Janina B., w razie wypowiedzenia przez nią umowy spółki, zapewni Alicji R. prowadzenie działalności w udostępnionym spółce pomieszczeniu do dnia 31 maja 1998 r.
Spółka prowadziła działalność od dnia 1 czerwca 1993 r. na podstawie wpisu do ewidencji, prowadzonej przez Wójta Gminy S., pod numerem 283/93. Według zaświadczenia Wójta z dnia 31 marca 1993 r., wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, wpis ten dotyczył pierwotnie prowadzenia działalności gastronomiczno-spożywczej w postaci baru-bistro przez samą Alicję R., a według zaświadczenia z dnia 3 sierpnia 1993 r., wydanego na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 18 tej ustawy, przez spółkę cywilną Alicji R. i Janiny B. W dniu 13 kwietnia 1994 r. Janina B. złożyła Wójtowi Gminy S. jednozdaniowe pismo zawiadamiające, iż zgłasza rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej zarejestrowanej pod poz. 283 z dniem 13 kwietnia 1994 r. W dwa dni później, dnia 15 kwietnia 1994 r., Wójt Gminy S. decyzją nr 6432/12/94, powołując się na art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, wykreślił z ewidencji z dniem 13 kwietnia 1994 r. wpis dokonany w dniu 31 marca 1993 r. pod nr 283 ze zmianą w dniu 3 sierpnia 1993 r. na spółkę cywilną Alicji R. i Janiny B., uzasadniając to otrzymaniem zawiadomienia o rezygnacji z prowadzenia działalności.
W odwołaniu od tej decyzji Alicja R. podniosła, że działalność gospodarcza została zgłoszona przez spółkę cywilną jej i Janiny B., a zatem Janina B. bez jej zgody nie mogła wyrejestrować tej działalności, lecz jedynie mogła wypowiedzieć swój udział w spółce, czego nie uczyniła. Wykreślenie działalności gospodarczej z rejestru, konane bez podstawy prawnej, pozbawiło ją pracy i naraziło na straty, gdyż było to jej jedyne źródło dochodu.
Wojewoda (...) nie uwzględnił tych argumentów i decyzją z dnia 16 maja 1994 r. nr DG III-6432/34/94 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając, że zgłoszenie przez Janinę B. Wójtowi Gminy rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej było równoznaczne z rozwiązaniem umowy spółki, albowiem liczba wspólników zmniejszyła się do jednego. Ponieważ podstawą odrębności spółki jest wspólność co najmniej dwóch osób, nie może ona, inaczej niż spółka kapitałowa, trwać jako wyodrębniona masa majątkowa jednej osoby. Powołano się na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1992 r. SA/Wr 435/92, wedle którego rozstrzyganie spraw spornych dotyczących wzajemnych rozliczeń stron należy do kompetencji sądów powszechnych. Organ ewidencyjny me może badać prawidłowości zawarcia umowy spółki ani jej rozwiązania, a jego rola ogranicza się do czynności określonych przez ustawę o działalności gospodarczej, to jest w szczególności do wpisu oraz do wykreślenia z ewidencji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alicja R. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, podkreślając, że w razie braku porozumienia między wspólnikami spółkę rozwiązuje sąd. Pismo z dnia 13 kwietnia 1994 r., złożone w Urzędzie Gminy przez Janinę B., przyjmuje obecnie do wiadomości jako wypowiedzenie jej udziału w spółce na koniec roku obrachunkowego, ale nie mogło ono być podstawą, do wyrejestrowania działalności. Działalność tę będzie prowadzić jednoosobowo i utrzymuje rejestrację z dnia 31 marca 1993 r. na swoje nazwisko. Stwierdziła, że jako bezrobotna otrzymała kredyt w Biurze Pracy w G. w wysokości 60 000 000 zł z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Ze względu na szczególne zagrożenie bezrobociem na tym terenie wyrejestrowanie działalności pozbawia ją pracy, możliwości spłaty zaciągniętego kredytu i środków do życia. Dołączyła kopię umowy pożyczki, zawartej dnia 25 maja 1993 r. z Rejonowym Urzędem Pracy w G., z której wynika, że pożyczka w wysokości 60 000 000 zł może podlegać umorzeniu w połowie pod warunkiem nieprzerwanego prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy, natomiast może być wypowiedziana i staje się natychmiast wymagalna w całości wraz z odsetkami, między innymi w razie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przed upływem terminu jej spłaty, określonego na dzień 31 sierpnia 1996 r.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty ze swojej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Według art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą może być osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej. Podmiotem gospodarczym nie mającym osobowości prawnej może być spółka cywilna, której formy organizacyjne reguluje kodeks cywilny.
Artykuł 860 par. 1 Kc stanowi, że przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Dalsze przepisy regulują szczegółowo uprawnienia i obowiązki wspólników oraz sposób rozwiązania spółki. Zgodnie z art. 869 par. 1 Kc, jeżeli spółka została zawarta na czas nie oznaczony, każdy wspólnik może z niej wystąpić wypowiadając swój udział na trzy miesiące naprzód na koniec roku obrachunkowego, przy czym oczywiste jest, że wypowiedzenie to musi być skierowane do pozostałych wspólników /wspólnika/, a nie do kogoś innego, na przykład pod adresem organu ewidencyjnego.
Według art. 869 par. 2 Kc z ważnych powodów wspólnik może wypowiedzieć swój udział bez zachowania terminów wypowiedzenia, chociażby spółka zawarta była na czas oznaczony. Spółka może też ulec rozwiązaniu na skutek upływu czasu, na jaki była zawarta, osiągnięcia zamierzonego celu gospodarczego, zgody wszystkich wspólników lub śmierci wspólnika w spółce dwuosobowej, jeżeli umowa zgodnie z art. 872 Kc nie zastrzega wejścia na jego miejsce spadkobierców. Z ważnych powodów każdy wspólnik może w myśl art. 874 Kc żądać rozwiązania spółki przez sąd.
Z przepisów tych wynika, że spółka jest stosunkiem prawnym o cechach względnej trwałości, którego sposób powstania i ustania został określony przez przepisy powszechnie obowiązujące. Nie może więc spowodować natychmiastowego rozwiązania spółki jednostronne oświadczenie jednego ze wspólników, jeśli drugi /lub pozostali/ na to się nie zgadza.
Zgodnie z art. 8 cytowanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej podjęcie działalności przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, a więc również spółki cywilne, wymaga, z zastrzeżeniem art. 9-11, zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, którą prowadzi organ ewidencyjny określony w art. 14 ust. 1 tej ustawy. Organ ten w myśl art. 15 ust. 1 ustawy dokonuje wpisu do ewidencji stosownie do zgłoszenia i zgodnie z art. 15 ust. 2 doręcza z urzędu podmiotowi gospodarczemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Wpis taki nie jest decyzją administracyjną, ale tak zwaną czynnością materialno-techniczną, a wymagania dotyczące zgłoszenia zostały wyczerpująco określone w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy. W drodze decyzji natomiast następuje odmowa wpisu do ewidencji z przyczyn określonych w art. 17, ewentualna odmowa wpisania zmian w zakresie stanu faktycznego i prawnego powstałych po wpisie do ewidencji i zgłoszonych przez podmiot gospodarczy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 18 oraz wykreślenie wpisu z ewidencji w określonym terminie z przyczyn, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2.
W szczególności art. 19 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, że wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w wypadku zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Tak jak wpisanie do ewidencji może nastąpić na skutek zgłoszenia tego przez podmiot, który chce rozpocząć działalność, tak i zawiadomienie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej powinien zgłosić podmiot, który ją dotychczas prowadził i jej zaprzestał. Postępowanie administracyjne dotyczące wykreślenia wpisu z ewidencji może być wszczęte na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy tylko na wniosek strony, na co zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, w szczególności w wyroku z dnia 2 października 1992 r. SA/Wr 824/92 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 52/, poza wypadkami wykreślenia wpisu dokonanego z naruszeniem prawa, w których art. 19 ust. 2 ustawy umożliwia wszczęcie postępowania z urzędu przez odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji /art. 147 i art. 157 par. 2 Kpa/.
W wyroku z dnia 31 sierpnia 1993 r. SA/Wr 642/93 /ONSA 1994 Nr 3 poz. 125/ Sąd podkreślił, że zawiadomienie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę cywilną powinno być podpisane przez wszystkich wspólników lub przez osobę umocowaną do jej reprezentowania, jeżeli taki pełnomocnik został ustanowiony w umowie lub w uchwale wspólników. Zgodnie bowiem z. art. 865 par. 2 i art. 866 Kc każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki, i w takich granicach jedynie jest umocowany do reprezentowania spółki; złożenie zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w celu wykreślenia spółki z ewidencji jest niewątpliwie czynnością przekraczającą zakres zwykłych czynności spółki.
Co prawda w orzecznictwie, w szczególności w ostatnim z powołanych wyroków, a także w wyroku z dnia 22 maja 1992 r. SA/Wr 435/92, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyrażono pogląd, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia spółki cywilnej z ewidencji działalności gospodarczej może być także zgłoszenie jednego ze wspólników, podkreślono jednak, że w takich wypadkach organ ewidencyjny przed wydaniem decyzji o wykreśleniu spółki z ewidencji powinien - zgodnie z art. 61 par. 4 Kpa - zawiadomić wszystkich pozostałych wspólników i przeprowadzić postępowanie z ich udziałem. Zauważyć też trzeba, że w obu sprawach zakończonych powołanymi ostatnio wyrokami w czasie wydawania zaskarżonych decyzji dysponowano zgodnymi oświadczeniami wspólników spółek dwuosobowych o ich rozwiązaniu, a sporne były jedynie kwestie terminu rozwiązania i wzajemnych rozliczeń.
W rozpatrywanej sprawie natomiast organy obu instancji dysponowały tylko jednostronnym oświadczeniem Janiny B. z dnia 13 kwietnia 1994 r., że rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki z Alicją R., które zostało skierowane nie do wspólniczki, ale do organu ewidencyjnego - Wójta Gminy S. W świetle omówionych wyżej przepisów prawa należy stwierdzić, że zgłoszenie organowi ewidencyjnemu rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie wystarcza do uznania, że spółka ta została rozwiązana i zaprzestała prowadzenia działalności, choćby była to spółka dwuosobowa.
Zgłoszenie takie nie jest równoznaczne ze zgłoszeniem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot wpisany do ewidencji w rozumieniu art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej i nie może być podstawą do wykreślenia spółki z ewidencji tej działalności.
Skarżąca Alicja R. dopiero w skardze do sądu z dnia 14 czerwca 1994 r. oświadczyła, że przyjmuje do wiadomości pismo Janiny B. do Wójta Gminy S. i traktuje je jako wypowiedzenie udziału w spółce, co może spowodować - zgodnie z umową spółki i przepisami kodeksu cywilnego - wystąpienie Janiny B. ze spółki z końcem roku obrachunkowego, to jest z dniem 31 grudnia 1994 r.
Organ ewidencyjny nie jest oczywiście powołany do badania prawidłowości zawarcia umowy spółki ani jej rozwiązania; jeśli jednak zawiadomienie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej złożył tylko jeden ze wspólników i uznano za uzasadnione wszczęcie na tej podstawie postępowania administracyjnego, w którego toku inny wspólnik spółki dwuosobowej to kwestionuje, twierdząc, że spółka nadal działa, to brak jest podstaw do wykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej. Spór między wspólnikami o to, czy spółka istnieje, czy nie, podlega kompetencji sądu powszechnego, który może go rozstrzygnąć w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 874 Kc, nie może natomiast sprawy tej rozstrzygać samodzielnie organ administracji.
W sytuacji, jaka powstała w rozpoznawanej sprawie, należało albo odmówić wykreślenia wpisu z ewidencji, albo zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, zobowiązując na podstawie art. 100 par. 1 Kpa wspólniczkę, która złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji, do zainicjowania w oznaczonym terminie stosownego postępowania przed sądem powszechnym.
Co do sformułowanego w skardze żądania, aby w związku z ewentualnym wystąpieniem ze spółki Janiny B. organ ewidencyjny dokonał kolejnej zmiany wpisu do ewidencji nr 283/93 przez zmianę podmiotu prowadzącego działalność: ze spółki cywilnej na Alicję R. jednoosobowo, należy zauważyć, iż brak byłoby do tego podstaw w przepisach obowiązującego prawa. Artykuł 18 omawianej ustawy o działalności gospodarczej nakłada na podmiot gospodarczy obowiązek zgłaszania zmian stanu faktycznego i prawnego odnoszących się między innymi do tego podmiotu, a art. 15 i 16 tej ustawy nakazują zmiany te wpisać do ewidencji, jeśli nie zachodzą okoliczności określone w art.
17. Dotyczy to jednak podmiotu nadal istniejącego. Rozwiązanie spółki cywilnej powoduje, że przestaje istnieć podmiot, który dotychczas prowadził działalność, samodzielne zaś wykonywanie działalności gospodarczej przez dotychczasowych wspólników wymaga, na co zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym /między innymi w wyroku powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/, odrębnych, nowych wpisów do ewidencji. Trzeba zauważyć, że dokonanie przez Wójta Gminy S. zmiany w ewidencji w dniu 3 sierpnia 1993 r., o której była mowa na wstępie, nie miało podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
Ponieważ w opisanej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przede wszystkim przepisu art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej w sposób mający wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji uchylono na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej nie orzekano, była bowiem od nich zwolniona.