Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 maja 1992 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynęło podanie Wandy J. o udzielenie jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 proc. alkoholu w prowadzonym przez nią sklepie spożywczym i pijalni piwa we wsi K. Komisja ds. przeciwdziałania alkoholizmowi w dniu 19 czerwca 1992 r. pozytywnie zaopiniowała ten wniosek.
W dniu 3 lipca 1992 r. o zezwolenie wystąpiła także Dorota Cz., która zawarła z GS "Samopomoc Chłopska" umowę dzierżawy sklepu spożywczo-przemysłowego i pijalni piwa w K. Ponieważ Dorota Cz. ponaglała załatwienie swojego podania, Wójt Gminy G. pismem z dnia 27 lipca 1992 r. zawiadomił ją, że uwzględniając pozytywną opinię Rady Sołeckiej i Komisji ds. przeciwdziałania alkoholizmowi zamierza wydać zezwolenie Wandzie J., a to oznacza negatywne załatwienie wniosku Doroty Cz.
Następnie organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko w decyzji z dnia 3 sierpnia 1992 r. nr 6420/18/92 odmawiając wydania zezwolenia, co uzasadnił wyczerpaniem limitu punktów sprzedaży, ponieważ zwolniony sporny punkt został "już wcześniej" objęty zezwoleniem dla Wandy J. Przyznanie kolejnego zezwolenia we wsi K. doprowadziłoby do naruszenia rozporządzenia Wojewody w L. Z dnia 31 stycznia 1992 r. w sprawie ustalenia maksymalnych limitów punktów sprzedaży alkoholu.
W rezultacie rozpoznania odwołania Doroty Cz. Wojewoda w L. decyzją z dnia 2 września 1992 r. nr RG-III-6433/81/92/UR "uchylił w całości zaskarżoną decyzję /pismo/ z dnia 27 lipca 1992 r. oraz decyzję (...) z dnia 3 sierpnia podjętą przez Wójta Gminy G." Według uzasadnienia tej decyzji w dacie podjęcia pierwszego rozstrzygnięcia Wójt był jednak dysponentem jednego wolnego punktu, albowiem wydanie zezwolenia innemu podmiotowi /Wandzie J./ nastąpiło dopiero 30 lipca 1992 r. A zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest wadliwe, albowiem to nie brak limitu, lecz inny jego podział był powodem odmowy wydania zezwolenia.
Z dalszej korespondencji Doroty Cz. wynika, że oczekiwała ona w następstwie tej decyzji unieważnienia zezwolenia wydanego Wandzie J. Jednakże organ II instancji pismem z dnia 23 września 1992 r. odpowiedział jej, że nie ma podstaw do unieważnienia tego zezwolenia, a strona - poza żądaniem szczegółowego uzasadnienia stanowiska Wójta - może ponownie złożyć wniosek i oczekiwać na zmianę sytuacji faktycznej lub prawnej.
Dorota Cz. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody oraz decyzje organu I instancji, zarzucając organom pominięcie jej jako strony w postępowaniu dotyczącym przyznania zezwolenia Wandzie J. i wnosząc o uchylenie także tej ostatniej decyzji. Ponieważ w sprawie dotyczącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu we wsi K. występowały w charakterze strony dwie osoby /tj. skarżąca i Wanda J./, przeto organy powinny zastosować art. 62 Kpa i wydać jedną decyzję, w której byłoby rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich stron. Objęty limitem punkt sprzedaży mieścił się w wydzierżawionym przez skarżącą sklepie i zwolnił się dopiero z dniem objęcia przez nią tego sklepu. Wszelkie uzgodnienia zatem i obietnice udzielone wcześniej Wandzie J. były bezprzedmiotowe. Sama skarżąca złożyła podanie w dniu zwolnienia się omawianego punktu, oddanego do dyspozycji organu przez dotychczasowego gestora.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wyjaśnia, że jego zdaniem powołane w skardze art. 28 i art. 62 Kpa nie mają zastosowania w niniejszym przypadku, ponieważ strona brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast nie ma podstaw do unieważnienia wydanego w dniu 30 lipca 1992 r. Wandzie J. zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle wyznaczających zakres jego kognicji przepisów art. 196 i art. 207 Kpa sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do oceny legalności aktów administracyjnych, nie zastępuje natomiast właściwych organów w ich wydawaniu. Rozstrzygające znaczenie w owej ocenie zaś ma zgodność kontrolowanych decyzji z przepisami prawa stanowiącymi ich podstawę.
Jako podstawę proceduralną swego rozstrzygnięcia Wojewoda L. powołał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, przewidujący dopuszczalność wydania decyzji, w której organ odwoławczy "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji". Natomiast według par. 2 tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy zatem wiąże się zawsze z koniecznością równoczesnego orzeczenia albo reformatoryjnego, albo umarzającego, albo o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dopiero takie dwuczłonowe orzeczenie stwarza stan rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który nie zgadza się z decyzją pierwszoinstancyjną. Tymczasem w obecnie rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia w całości decyzji organu I instancji odmawiającej skarżącej udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W rezultacie powstał stan nierozstrzygnięcia sprawy, co rychło zrozumiał organ, dając swemu zakłopotaniu wyraz w mało zrozumiałych wyjaśnieniach udzielonych skarżącej domagającej się wskazówek co do dalszego procedowania w jej sprawie.
Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu odwoławczym było niewątpliwie słuszne i konieczne, skoro zarówno w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, jak i rozstrzygnięcia o jego negatywnym załatwieniu nie istniała sytuacja podana w uzasadnieniu decyzji, tj. wyczerpanie limitu punktów sprzedaży. Stosownie do obowiązującego brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza w granicach liczby punktów sprzedaży ustalonej dla danego województwa zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy. Taka redakcja przepisu oznacza, że po wyczerpaniu limitu punktów sprzedaży "przyznanych" poszczególnym jednostkom podziału terytorialnego dalsze wydawanie zezwoleń jest niedopuszczalne, i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosków.
Jednakże - jak trafnie zauważył organ odwoławczy - odmowa udzielenia zezwolenia powołująca się na tę właśnie przyczynę okazała się w warunkach niniejszej sprawy nadużyciem omawianego przepisu. Wbrew zresztą poglądowi organu, decyzja udzielająca Wandzie J. zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie stała się prawomocna z dniem doręczenia jej adresatce, lecz dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania /art. 130 par. 1 Kpa/. Decyzja pierwszoinstancyjna bowiem podlega wykonaniu przed upływem tego terminu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron /art. 130 par. 4/. Tymczasem w świetle powołanych w skardze przepisów art. 28 i art. 62 Kpa oraz dotyczącego ich stosowania orzecznictwa NSA Dorota Cz. powinna być traktowana jako strona w tamtym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 62 Kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
Na tle stosowania tego przepisu NSA przyjmował, że załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organy administracji publicznej powinny korzystać z przepisu art. 62 Kpa, a zwłaszcza wydać jedną decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wobec wszystkich zainteresowanych. "Wydanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchylenie decyzji" /wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1981 r. SA 337/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 30/.
Idąc w kierunku wytyczonym tym orzeczeniem, wypada zgodzić się z zapatrywaniem, że również w przypadku, gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiega się dwie lub więcej osób, to obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest sięgnięcie do art. 62 Kpa i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego wniosków tych stron, a zwłaszcza doręczenie stronom wszystkich wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć. "Ograniczenie prawa strony do złożenia odwołania", będące następstwem niezastosowania się organu do tak wywiedzionej powinności, może być zasadnie traktowane jako niebranie przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu - a zatem wystąpiłaby przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Broniąc niewzruszalności zezwolenia wydanego Wandzie J., organ odwoławczy posługuje się mylącym pojęciem "unieważnienie". Choć istotnie nie ma podstaw do "unieważnienia" owej decyzji, to jednak organy orzekające w tej sprawie muszą rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.
To, co dotychczas powiedziano, uzasadnia konieczność uchylenia decyzji odwoławczej jako naruszającej art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Ponieważ na skutek takiego orzeczenia odzyska moc obowiązującą decyzja pierwszoinstancyjna wadliwa wskutek naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r., przeto również tę decyzję należało uchylić. Natomiast wskazana w skardze decyzja udzielająca zezwolenia Wandzie J. pozostaje poza zasięgiem kompetencji NSA, który w świetle art. 207 Kpa może kontrolować legalność decyzji zaskarżonej oraz w miarę potrzeby decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale tylko w tej samej sprawie. Granice zaś "tej samej sprawy" wyznacza tożsamość podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ze względu na odmienny podmiot decyzje dotyczące przyznania zezwolenia Wandzie J. pozostają poza granicami kontrolowanej sprawy.
Wskazane wady prawne decyzji obu instancji administracyjnych powodują uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. O kosztach sporu orzeczono w myśl art. 208 Kpa.