Wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95

Teza

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 3 Kpa/ może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych.

Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów, uchybienie terminu do skutecznego złożenia żądania /art. 177 Kpa/.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 11.4.1995 r. (...), wydaną na podstawie art. 157 par. 3 Kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta L. z 20.12.1993 r. (...) o aktualizacji ceny gruntów, działki nr 20/5 położonej w L., obręb 1-00-05 oraz o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w kwocie 5.961.000 zł.

W uzasadnieniu wywodzono, że Spółdzielnia Inwalidów "B" w L. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Miasta L. We wniosku wskazała, że jest zakładem pracy chronionej w związku z tym, że na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1981 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 46 poz. 201 ze zm./ jest zwolniona od podatków i niepodatkowych należności budżetowych.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w sposób wyczerpujący uregulowała problematykę ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, użytkowania i zarządu. Przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie nie zawierają zwolnień dla zakładów pracy chronionej od tych opłat.

Ustawodawca wymieniając w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1981 r. podatki i niepodatkowe należności budżetowe nie określił tych pojęć. Niewątpliwie opłata z tytułu użytkowania gruntu nie jest podatkiem, który ze swej istoty jest przymusowym jednostronnym świadczeniem pieniężnym pobieranym przez Państwo, wynikającym z obowiązku podatkowego określonego w przepisach art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./. Bezspornym natomiast jest, że opłaty z tytułu użytkowania gruntów, choć ustalone są przez zarząd gminy w formie decyzji, mają charakter cywilnoprawny /wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994 r., SA/Wr 1351/93/. W pojęciu "niepodatkowe należności budżetowe" nie mieszczą się świadczenia cywilnoprawne bez względu na źródło i tytuł ich powstania, w związku z czym Spółdzielnia na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1981 r. nie może być zwolniona od obowiązku wnoszenia opłat z tytułu użytkowania gruntów, które są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym. Sprawy związane z uiszczaniem opłat z tytułu użytkowania gruntów przez zakłady pracy chronionej były już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny /SA/Wr 1351/93, wyrok z dnia 12 kwietnia 1994 r.; SA/Gd 213/94 - Samorząd Terytorialny 1994 nr 3/.

Kolegium rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się też innych wadliwości dających podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Spółdzielnia Inwalidów "B" Zakład Pracy Chronionej, L., wniosła na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Miasta L. Nr GG.II.7224/62/93 aktualizującej ceny gruntów. Zarzucono, że przyjęte przez Kolegium stanowisko powoduje pozostawienie w próżni uprawnień zakładów pracy chronionej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Naruszenie tych przepisów skutkuje wadliwość decyzji administracyjnej.

Jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest rozpoznanie sprawy - czy decyzja administracyjna nie jest dotknięta jedną z enumeratywnie wyliczonych wad w art. 156 par. 1 Kpa, a zarazem czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w oparciu o motywację braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 par. 1 Kpa dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Stanowi o tym expressis verbis art. 158 par. 1 Kpa, w myśl którego rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to zarówno wydanie decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji jak i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności bez wszczęcia postępowania w sprawie stanowi pogwałcenie przepisów prawa procesowego dotyczących trybu postępowania z zagwarantowaniem stronie prawa do obrony własnego interesu prawnego za pomocą przewidzianych w prawie procesowym środków.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć zatem miejsce gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów, uchybienia terminu co skutecznego złożenia żądania /art. 177 Kpa/.

W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organy naruszyły art. 158 par. 1 Kpa w związku z art. 157 par. 1 Kpa odmawiając stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 ust. 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uchylił zaskarżoną decyzję.