Uzasadnienie
Uchwałą nr XLIII/61/93 z dnia 27 kwietnia 1993 r. Rada Miejska W., powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wprowadziła do statutu Miasta W. następujące postanowienia:
- "na uzasadniony wniosek 15 radnych Rada może uchwalić w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, wotum nieufności wobec przewodniczącego Rady lub wiceprzewodniczących" /par. 13 ust. 1 statutu/,
- "na uzasadniony wniosek 15 radnych Rada może uchwalić w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, wotum nieufności wobec całego Zarządu lub wobec każdego członka z osobna" /par. 59 ust. 1/.
Działając jako organ nadzoru, Wojewoda (...) stwierdził nieważność tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 1993 r. nr OR. N. III-0570/15/93. Zdaniem Wojewody, uchwała jest sprzeczna z art. 28 ust. 5 ustawy samorządowej, określającym wyłączny sposób odwołania zarządu gminy lub poszczególnych jego członków. Wprawdzie zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 tej ustawy statut gminy stanowi o ustroju gminy oraz określa organizację wewnętrzną i tryb pracy rady i jej organów, nie może jednak zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto W. nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, podkreślając, że brak unormowania w ustawie samorządowej instytucji "wotum nieufności" nie przesądza o zakazie wprowadzania tej instytucji do statutu miasta. Wprowadzenie do statutu zakwestionowanych przepisów nie wywołuje skutków prawnych względem osób, którym odmówiono zaufania. Celem ustanowienia tej instytucji było umożliwienie Radzie "dobitnego zaakcentowania swojego negatywnego stanowiska" dotyczącego postępowania bądź działań określonych osób, ale bez konieczności ich odwoływania z pełnionych funkcji.
Odpowiadając na skargę, organ nadzoru zauważa, że gdyby ustawodawca dostrzegał celowość instytucji wotum nieufności, to zostałaby ona uregulowana w ustawie samorządowej. Z samej istoty tej instytucji osoba, której dotyczy wotum nieufności, nie powinna nadal pozostawać na zajmowanym stanowisku. A zatem instytucja ta nie ma podstaw prawnych, a zarazem jest zbędna, skoro oceny postępowania członków zarządu miejskiego rada może dokonywać, rozpatrując sprawozdania przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w ustawowym terminie /art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej/ i na podstawie uchwały właściwego organu gminy /art. 98 ust. 3 in fine/ oraz podpisana przez Prezydenta Miasta /art. 31/ skarga Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
"Wotum nieufności" /oraz komplementarne "wotum zaufania"/ to instytucje prawa konstytucyjnego, służące do regulowania stosunków pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą, opartych na zasadzie politycznej odpowiedzialności rządu wobec parlamentu. Wotum nieufności stanowi część mechanizmu równowagi i hamowania władz w systemie podziału władz, zwłaszcza w jego parlamentarno-gabinetowej odmianie (...).
Już ze względu na taki cel i charakter instytucje te mają ograniczone znaczenie w kształtowaniu prawnego mechanizmu funkcjonowania samorządu terytorialnego. Polski ustawodawca całkowicie pomija te instytucje w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, regulującej m. in. stosunki pomiędzy poszczególnymi organami gminy /rozdział 3 zatytułowany "Władze gminy"/. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy organem stanowiącym i kontrolnym jest rada gminy, do której właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej /art. 18 ust. 1/. W sprawach samoopodatkowania oraz odwołania rady przed upływem kadencji stanowiące jest wyłącznie referendum lokalne /art. 12 ust. 1/. W myśl art. 26 ust. 1 organem wykonawczym gminy jest zarząd, który wykonuje uchwały rady i zadania gminy określone przepisami prawa /art. 30 ust. l/, a w realizacji zadań własnych gminy podlega wyłącznie radzie /art. 30 ust. 3/. Środki prawne, jakimi dysponuje rada gminy w sprawach kontroli i egzekwowania odpowiedzialności zarządu jako organu wykonawczego, to między innymi: powoływanie i odwoływanie zarządu /art. 28/, stanowienie o kierunkach jego działalności i przyjmowanie sprawozdań z tej działalności /art. 18 ust. 2 pkt 2/, przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu /art. 18 ust. 2 pkt 4/. Wśród wymienionych środków nie znajdujemy regulacji umożliwiającej radzie głosowanie nad "wotum nieufności" dla zarządu lub poszczególnych jego członków.
Powstaje jednak pytanie, czy dopuszczalne jest - jak tego chce strona skarżąca - wprowadzenie takiej instytucji do statutu gminy, po to, by rozszerzyć i wzmocnić środki oddziaływania kontrolnego rady gminy na pracę zarządu jako organu wykonawczego gminy. Punktem wyjścia w poszukiwaniu na to odpowiedzi powinna być świadomość istotnej różnicy pozycji przepisów ustawy samorządowej oraz postanowień statutowych w obowiązującej hierarchii źródeł prawa. Na tle związania przepisami cytowanej ustawy samorządowej uchwałodawczej działalności organów gminy w sprawach tworzenia jednostek pomocniczych i nadawania im statutów zostało wypowiedziane ogólniejsze stanowisko, że wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy "o ustroju gminy stanowi jej statut", jednakże podstawowe elementy tego ustroju normują przepisy ustawy konstytucyjnej oraz ustawy samorządowej. Regulacje te są bezwzględnie obowiązujące, chyba że inny ich charakter wynika z treści poszczególnych przepisów. Instytucja "wotum nieufności" rzeczywiście nie jest przewidziana w omawianej ustawie, co pozornie może sprzyjać poglądowi o dopuszczalności jej wprowadzenia regulacjami niższej rangi. Jednakże pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka /"wotum nieufności"/ kontroli i hamowania organu wykonawczego gminy przez jej organ uchwałodawczy i kontrolny nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z arsenału środków przysługujących radzie.
Takiego wniosku, do którego doszedł organ nadzoru oceniając legalność zakwestionowanej przez siebie uchwały, nie podważa analiza treści przepisów ustawy samorządowej, dotyczących statutu gminy. Według zamieszczonego w rozdziale 1 /"Przepisy ogólne"/ przepisu art. 3 ust. 1 "o ustroju gminy stanowi jej statut". Natomiast w rozdziale 3 /"Władze gminy"/ znajdujemy przepis art. 22, według którego "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy". (...) Oznacza to, że odnośnie do struktury i kompetencji rady, w tym także środków oddziaływania kontrolnego wobec zarządu gminy, w statucie gminy można swobodnie kształtować "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów". Instytucja o takim znaczeniu jak "wotum nieufności", nawet gdy nie prowadzi bezpośrednio do odwołania zarządu, nie daje się zakwalifikować ani jako element "organizacji wewnętrznej ", ani też "trybu pracy". Dochodzimy zatem do konkluzji zgodnej ze stanowiskiem Wojewody, iż w świetle przepisów ustawy samorządowej niedopuszczalne jest wprowadzanie do statutu gminy instytucji "wotum nieufności" bądź też "wotum zaufania" rady gminy wobec zarządu gminy albo poszczególnych jego członków"
Jeżeli tak, to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...), wynikające z takiego właśnie założenia, nie narusza prawa, a zatem nie ma podstaw do zakwestionowania jego legalności. Skarga Miasta W. zatem - jako nieuzasadniona - podlegała oddaleniu na mocy art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej.