Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXI/197/91 z dnia 19 października 1991 r. w sprawie zaliczenia ulic w granicach administracyjnych miasta W. do kategorii dróg zakładowych, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ w związku z art. 1 pkt 28 lit. "i" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Rada Miejska w W. zaliczyła do dróg zakładowych 31 szczegółowo określonych w załączniku ulic i placów, stanowiących dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich i lokalnych miejskich do siedzib wymienionych w tym załączniku podmiotów gospodarczych i służących przede wszystkim do obsługi tych jednostek /par. 1 i 2/ oraz ogólnodostępne drogi i place wewnątrzosiedlowe spółdzielni mieszkaniowych /par. 3/. W par. 4 uchwały stwierdzono, że koszty budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wymienionych w uchwale ponoszą korzystające z nich podmioty gospodarcze, a w par. 5 określono datę wejścia w życie uchwały na dzień jej ogłoszenia.
Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda (...) pismem z dnia 16 października 1992 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zarzucił, że niektóre drogi zaliczone przez tę uchwałę do dróg zakładowych zostały wcześniejszymi uchwałami Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nr XVII/107/87 z dnia 14 maja 1987 r. i nr IV/24/89 z dnia 28 lutego 1989 r. zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich /na przykład ulice J. i W./. Zmiana ich charakteru i zakwalifikowanie ich do dróg zakładowych wymagałoby uprzedniej decyzji Wojewody o pozbawieniu tych dróg charakteru dróg lokalnych miejskich stosownie do art. 7 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek. Warunku tego nie dopełniono przed podjęciem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta W. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w wyniku kontroli Najwyższej Izby Kontroli stwierdzono, iż po przeprowadzonej w roku 1987 i 1989 klasyfikacji dróg lokalnych miejskich w mieście W. w administracji organów miasta pozostawało 314 ulic nie zaliczonych do dróg lokalnych, z których część stanowiła dojazdy do jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, służąc przede wszystkim ich obsłudze. W zaskarżonej uchwale 21 spośród tych ulic zaliczono do dróg zakładowych, gdyż stanowią one dojazdy do wymienionych w załączniku do uchwały jednostek organizacyjnych i służą przede wszystkim do ich obsługi. Wprawdzie przed podjęciem uchwały nie zasięgano opinii zainteresowanych podmiotów, jednakże ewentualna negatywna treść takiej opinii nie stanowiłaby przeszkody w podjęciu przez Radę Miejską uchwały o przyjętym brzmieniu. W tych warunkach uchybienie to należy ocenić jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W wykazie ulic zaliczonych zaskarżoną uchwałą do dróg zakładowych 10 ulic zaliczonych zostało uchwałami Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 14 maja 1987 r. nr XVII/107/87 i z dnia 28 lutego 1989 r. nr IV/24/89 do dróg lokalnych miejskich. Są to ulice: C., J., K., J., Ż. i W., W., K., K., W. i B.B. Objęcie tych ulic zaskarżoną uchwałą zostało spowodowane brakami dokumentacyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi są drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe, z których może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem oraz z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych.
Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następuje w drodze zarządzenia wojewody, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ w związku z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych.
Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi są drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich obsługi, a także place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.
Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały rady gminy podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek. Wynika to z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 1 pkt 28 lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg zakładowych obciążają właściwe jednostki organizacyjne, którym drogi te służą /art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 omawianej ustawy z dnia 21 marca 1985 r./.
Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie. Ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Według par. 28 ust. 1 tego rozporządzenia budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Finansowanie tych zadań odbywa się ze środków zarządcy terenu z wyjątkiem budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych. Do zadań zarządu drogi publicznej należy jedynie budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi. Finansowanie budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych określone jest w odrębnych przepisach.
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. została podjęta z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie bowiem drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych jest uzależnione od pozbawienia jej przez uprawniony organ dotychczasowej kategorii, jeżeli stanowiła już ona drogę publiczną. Wynika to z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych.
Z zarzutów Wojewody (...), uznanych przez Zarząd Miasta W., wynika, że spośród 31 dróg zaliczonych zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg zakładowych 10 ulic stanowiło w chwili podjęcia uchwały drogi lokalne miejskie, zaliczone do tej kategorii na mocy uchwał byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z 14 maja 1987 r. i 28 lutego 1989 r., ogłoszonych w Dziennikach Urzędowych Województwa (...) z 1987 nr 7 poz. 72 i z 1989 nr 5 poz. 69.
Dalszym uchybieniem zaskarżonej uchwały było zaliczenie wymienionych w jej załączniku dróg zakładowych z pominięciem wniosku lub opinii zainteresowanych jednostek. Dopełnienie tego warunku, co wynika z art. 8 ust. 2 omawianej ustawy, ma charakter warunku legislacyjnego i jego pominięcie w toku czynności poprzedzających uchwalenie przepisu gminnego przesądza z zasady o wadliwości całego procesu legislacyjnego, a zarazem o nieważności uchwalonego aktu.
Ponadto należy zwrócić uwagę na dwoisty charakter uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych nadaje drodze charakter drogi publicznej w rozumieniu art. 1 tej ustawy i z tego względu uchwała rady gminy w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. (...) Uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych, podjęta z pominięciem przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wniosku lub opinii zainteresowanej jednostki, jest nieważna.
Uzasadnione wątpliwości budzi również par. 3 zaskarżonej uchwały o zaliczeniu do dróg zakładowych ogólnodostępnych dróg i placów wewnątrzosiedlowych spółdzielni mieszkaniowych, czego Wojewoda w swojej skardze nie podniósł.
(...) Ze względu na upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały należało na zasadzie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 216a par. 1 Kpa stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem.