Uzasadnienie
W związku z zabiegami Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w J. G. dyrektor Zespołu Szkół Zawodowych Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w J. G., pismem z dnia 15 września 1982 r. adresowanym do Urzędu Miejskiego, zrzekł się użytkowania zabudowanej działki nr 76/1, położonej przy ul. S. nr 2 w J. G., informując jednocześnie, że o działkę i budynek gospodarczy ubiega się wymieniona wyżej spółdzielnia, o kupno zaś budynku mieszkalnego stara się pracownik zakładu opiekuńczego szkoły - Wojciech M., który następnego dnia złożył stosowne podanie w Zarządzie Gospodarki Terenami, a w dniu 14 października tego roku również spółdzielnia formalnie wniosła o przekazanie jej w użytkowanie całej działki.
Decyzją z dnia 19 listopada 1982 r. nr GT.VI.T-8222/332/82 wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G., orzeczono wygaśnięcie prawa użytkowania przez Zespół Szkół Zawodowych terenu państwowego o powierzchni 800 m2, zabudowanego budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, oraz przekazanie w odpłatne użytkowanie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w J. G. całej tej nieruchomości. jednocześnie w pkt 6 decyzji odmówiono jej sprzedania Wojciechowi M. Jak podano w motywach decyzji, za takim rozstrzygnięciem przemawiał zamiar nowego użytkownika wykorzystania budynku gospodarczego na rozbudowę zakładu masarskiego, budynku mieszkalnego zaś na sklep nabiałowy oraz mieszkania dla pracowników.
Rozpatrując tę sprawę na skutek odwołania Wojciecha M., organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie swoją decyzją z dnia 25 stycznia 1982 r. nr GT-8224/1/83, przyjmując, że skoro nieruchomość nie została wyznaczona do sprzedaży, to taka sprzedaż na rzecz osób fizycznych nie jest dopuszczalna, natomiast samo niewyznaczenie do sprzedaży nie podlega zaskarżeniu w trybie instancyjnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojciech M. wnosił o uchylenie - jako niezgodnej z prawem - decyzji przekazującej sporną nieruchomość w użytkowanie GS "Samopomoc Chłopska", ponieważ wnioskodawca nie przedstawił zezwoleń na zmianę użytkowania przejętej nieruchomości, wymaganych przepisami o ochronie środowiska, a lokalizacja sklepu nie została zatwierdzona przez samorząd mieszkańców i radę narodową. Nie sformułował natomiast żadnych zarzutów dotyczących odmowy sprzedania mu części spornej nieruchomości.
Pismo w tej sprawie wniósł do sądu także Zakład Przemysłu Drzewnego w J. G., podkreślając, że organy administracji odmawiając pracownikowi tego zakładu sprzedania budynku mieszkalnego, postąpiły niezgodnie z intencją dotychczasowego użytkownika, przekazującego nieruchomość.
Odpowiadając na skargę Wojciecha M., organ II instancji wniósł o jej oddalenie, uzasadniając wniosek, jak w motywach zaskarżonej decyzji oraz informując o objęciu spornej nieruchomości we władanie przez nowego użytkownika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z takim naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 207 par. 2 lub 3 Kpa mogła spowodować ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Podstawowy zarzut skargi opiera się na twierdzeniu, że decyzje o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w J. G. są sprzeczne z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ oraz par. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19/, z których wynika dopuszczalność przekazywania terenów państwowych w użytkowanie tylko na cele zgodne z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. zarzut ten nie jest trafny, albowiem - jak podano w motywach zaskarżonej decyzji - sporny budynek mieszkalny, zlokalizowany na przekazanej nieruchomości i wykorzystywany poprzednio jako internat szkolny, zostanie obecnie przeznaczony na cele mieszkalno-handlowe, te zaś nie mogą być uznane za sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego, skoro nieruchomość położona jest na terenie o takim właśnie charakterze. Natomiast budynek gospodarczy, nie będący przecież przedmiotem sporu wyznaczony użytkownik zamierza przeznaczyć na rozbudowę znajdującej się w pobliżu i już funkcjonującej masarni. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, rozbudowa tej masarni zmierza nie tyle do zwiększenia jej możliwości produkcyjnych, ile do modernizacji, a więc poprawienia także warunków pracy oraz ograniczenia niekorzystnego oddziaływania na otaczające środowisko. zgodność powyższego przedsięwzięcia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi warunkami urbanistyczno-budowlanymi, a także zasadami ochrony środowiska, podlega kontroli w decyzjach administracyjnych, zezwalających na rozbudowę oraz uruchomienie zmodernizowanej masarni. Dlatego też, z powodu podniesionych w skardze, decyzja o przekazaniu w użytkowanie przedmiotowego terenu nie może być uchylona, nawet gdyby uznać za uchybienie brak formalnych ustaleń organów orzekających co do zgodności przeznaczenia przekazywanej nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z wymienionych wyżej względów uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Interesu prawnego Wojciecha M. jako strony w niniejszej sprawie /art. 28 Kpa/ dotyczy w istocie ta część zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J. G. w której odmówiono mu sprzedania spornej nieruchomości. Interes skarżącego jednak nie może być skutecznie chroniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż - jak trafnie zauważa organ II instancji w motywach swej decyzji - nie podlega sądowej kontroli legalności samo przeznaczenie określonego składnika majątku państwowego, także domu mieszkalnego, do sprzedania osobom fizycznym, ponieważ dla tej czynności organów administracji nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 Kpa, tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Forma działania organów w drodze decyzji ma wynikać wprost, lub co najmniej pośrednio,, z przepisu prawa materialnego. natomiast według par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków /Dz.U. nr 13 poz. 120 ze zm./ organy administracji stopnia podstawowego "ustalają wykazy przewidzianych do oddania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste terenów państwowych zabudowanych budynkami (...)". Dopiero po upływie terminu określonego w obwieszczeniach zawierających powyższe wykazy /par. 4/ organy przystępują do rozpatrzenia złożonych wniosków i wydawania decyzji administracyjnych stanowiących podstawę zawarcia umowy notarialnej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą domu położonego na tym terenie. Taka kolejność i forma czynności organów orzekających o sprzedaży wynika w szczególności z treści par. 9 i 11 tego rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy z 14 lipca 1961 r. To co dotychczas powiedziano, uzasadnia pogląd, że przeznaczenie określonych składników nieruchomego majątku państwowego do sprzedaży osobom fizycznym należy wprawdzie do właściwości organu administracji państwowej, nie dotyczy jednak skonkretyzowanych praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonych podmiotów, lecz jest w istocie rzeczy swoistym aktem zarządu powierzonym majątkiem państwowym. Natomiast charakter decyzji administracyjnej, to jest jednostronnego ustalenia wiążących konsekwencji obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, ma rozstrzygnięcie organu o tym, któremu spośród wnioskodawców sprzedać składnik majątkowy przeznaczony do sprzedaży.
W rozpoznanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny, położony w J. G. przy ul. S. nr 2, stanowiący własność Skarbu Państwa, nie został przeznaczony do sprzedaży osobom fizycznym. W konsekwencji zatem, nie powinna zapaść decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy, a więc odmawiająca sprzedania spornej nieruchomości /art. 104 par. 2 Kpa/, lecz decyzja o umorzeniu postępowania przewidziana w art. 105 par. 1 Kpa.
Do takiego wniosku prowadzi rozumowanie oparte na założeniu, że zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa podanie strony, doręczone organowi, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie. Jeżeli jednak organ ten stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy /np. wówczas gdy obiekt, którego sprzedania żąda strona, nie jest przeznaczony do sprzedaży/, powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiotem sprzedaży może być tylko budynek przeznaczony na ten cel. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zapewnia stronie wszelkie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II instancji /art. 129 par. 1 Kpa/ oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/, którego kontrola ogranicza się w tym wypadku do zbadania poprawności przebiegu postępowania administracyjnego, a także do ustalenia, czy rzeczywiście stało się ono bezprzedmiotowe /w rozpatrywanej sprawie, czy budynek nie jest przeznaczony do sprzedaży osobom fizycznym/. Skoro w tym właśnie zakresie została również skontrolowana zaskarżona decyzja, to niezachowanie właściwej treści takiej decyzji nie może być potraktowane jako uchybienie mające wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Należy także zauważyć, że jednostka gospodarki uspołecznionej, zrzekająca się użytkowania terenu państwowego, nie jest uprawniona do żądania od organu administracji państwowej rozstrzygnięcia co do dalszego przeznaczenia tego terenu. zastrzeżenia w tym zakresie, zgłoszone w akcie zrzeczenia, są prawnie bezskuteczne.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Wojewody Jeleniogórskiego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J. G. w ostatecznym rezultacie odpowiadają prawu, a tylko zgodność z prawem jest przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia, skarga Wojciecha M. podlegała oddaleniu stosownie do art. 207 par. 5 Kpa.