Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXVI/217/94 z dnia 19 stycznia 1994 r., podjętą na podstawie art. 88h ust. 3 i 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/, Rada Gminy R. zatwierdziła w par. 1 zestawienie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1994 r. oraz w par. 2 - wykaz zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do realizacji w 1994 r. W punkcie oznaczonym cyfrą 1 lit. "d" powyższego wykazu zadań inwestycyjnych, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, wymienione zostało następujące zadanie: "budowa centrum rehabilitacji zdrowotnej dla dzieci /sala gimnastyczna z basenami oraz gabinety odnowy biologicznej w SP R. - 10,0/".Uchwała ta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.
Kolejną uchwałą nr XXXVIII/229/94 z dnia 28 kwietnia 1994 r. Rada Gminy R. dokonała zmian w zatwierdzonym wykazie zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Ustaliła, że "wykaz zadań inwestycyjnych służących ochronie środowiska otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały". W nowym wykazie zostało powtórzone w dotychczasowym brzmieniu zadanie dotyczące rehabilitacji zdrowotnej dzieci /sala gimnastyczna z basenami oraz gabinety odnowy biologicznej w SP R. - 10,0/.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 maja 1994 r. nr ON.0914/9/94 Wojewoda (...), na podstawie art. 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność punktu 1 lit. "d" wykazu zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do realizacji w 1994 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXVIII/229/94 Rady Gminy R. z dnia 28 kwietnia 1994 r. Zdaniem Wojewody, przeznaczenie środków Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na cele urządzenia w szkole podstawowej sali gimnastycznej, basenu i gabinetów odnowy biologicznej dla dzieci nie jest zadaniem w dziedzinie ochrony środowiska. Uchwała Rady Gminy w tej części jest niezgodna z art. 88 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis ten dopuszcza przeznaczenie środków gminnych funduszów ochrony środowiska i gospodarki wodnej wyłącznie na cele w nim wymienione, służące ochronie środowiska w gminie.
Uchwałą nr I/6/94 z dnia 4 lipca 1994 r. Rada Gminy R., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, postanowiła wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...). W skardze gmina R. zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) zostało wydane z naruszeniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zadanie nr 1 lit. "d": "budowa centrum rehabilitacji zdrowotnej dla dzieci" zostało wprowadzone do wykazu zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 19 stycznia 1994 r. Wojewoda nie stwierdził nieważności tego postanowienia, mimo że uchwała została mu doręczona. W późniejszej uchwale, z dnia 28 kwietnia 1994 r., wprowadzone zostały tylko częściowe zmiany w zatwierdzonym już wykazie zadań. Zmiany te jednak nie objęły zadania nr 1 lit. "d". Jedynie ze względów technicznych, w celu większej przejrzystości zestawienia, został opracowany nowy załącznik do uchwały, obejmujący pełny wykaz zadań, bez wyliczania poszczególnych zmian. Nie oznacza to jednak, że uchwała z dnia 19 stycznia 1994 r. utraciła moc i otwarta została ponownie możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności nowej uchwały w pełnym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że uchwałą z dnia 28 kwietnia 1994 r. Rada Gminy w istocie dokonała reasumpcji uchwały z dnia 19 stycznia 1994 r., skoro zmiany treści zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dokonała przez zastąpienie pełnego wykazu zadań, zatwierdzonego uchwałą z dnia 19 stycznia 1994 r., nowym pełnym wykazem zadań, zatwierdzonym uchwałą z dnia 28 kwietnia 1994 r. Wojewoda zatem nie uchybił terminowi określonemu w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo podniosła, że przeznaczenie części środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej znajduje podstawę w przepisach art. 2 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, które wskazują na warunki życia ludzi i zapobieganie zagrożeniom zdrowia ludzi jako podstawowe założenia zadań w sferze ochrony środowiska. Zlokalizowany w granicach wsi R. osadnik odpadów płynnych z kopalń miedzi stanowi bezpośrednie zagrożenie i jest przyczyną stwierdzonego pogorszenia warunków zdrowia mieszkańców tej wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie zawierają szczegółowych unormowań w przedmiocie zasad tworzenia przepisów gminnych, nie określają też warunków i trybu nowelizowania przepisów gminnych i ogłaszania jednolitego tekstu aktu normatywnego.
W zasadach techniki prawodawczej, wprowadzonych uchwałą nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. /M.P. Nr 44 poz. 310/, przewidziano, że przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą nowelizującą bądź przepisem innej ustawy /par. 60/, przy czym według par. 62 ust. 4 niedopuszczalna jest nowelizacja polegająca na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując w nim dokonywanej zmiany /nowelizacja dorozumiana/. W rozdziale 11 powyższych zasad określono też warunki ogłaszania jednolitego tekstu ustawy znowelizowanej.
Zasady techniki prawodawczej, wprowadzone cytowaną uchwałą nr 147 Rady Ministrów (...), nie mają zastosowania do stanowienia przepisów gminnych, uwzględniają jednak wieloletnią praktykę i doświadczenie w tym zakresie i dlatego mogą być wykorzystywane przy ocenie trybu stanowienia przepisów gminnych.
Nowelizacja uchwały, zgodnie z przyjętą praktyką i zasadami techniki prawodawczej, polega na wyszczególnieniu w odrębnym punkcie każdej wprowadzonej zmiany. Potwierdza to par. 68 ust. 1 i 2 cytowanych zasad techniki prawodawczej. W uchwale nr XXXVIII/229/94 z dnia 28 kwietnia 1994 r. Rada Gminy R. nie określiła (...) zmian, które zostały wprowadzone do zestawienia zadań inwestycyjnych Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr XXXVI/217/94 z dnia 19 stycznia 1994 r. Z treści uchwały nowelizującej z dnia 28 kwietnia 1994 r. natomiast wynika wyraźnie, że zmiany dotychczasowego wykazu zadań inwestycyjnych dokonano przez zastąpienie tego wykazu nowym, ujednoliconym tekstem, stanowiącym załącznik do uchwały nowelizującej. Stanowi to niewątpliwie typowy przykład nowelizacji dorozumianej, która według par. 62 ust. 4 zasad techniki prawodawczej jest niedopuszczalna. (...) Jeżeli rada gminy dokona nowelizacji swojej uchwały w ten sposób, że dotychczasową uchwałę lub jej załącznik zastąpi nowym ujednoliconym tekstem bez szczegółowego określenia dokonanych zmian /nowelizacja dorozumiana/, to ujednolicony tekst uchwały lub jej załącznika należy ocenić jako nową uchwałę, zastępującą uchwałę dotychczasową. Otwiera to możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym nieważności wszystkich postanowień uchwały nowej, niezależnie od tego, czy ich treść została ustalona tą nową uchwałą, czy też jest przejęta z uchwały znowelizowanej. Zarzuty skarżącej Gminy w tym przedmiocie zatem są nieuzasadnione.
Przedstawiciel Gminy dopiero na rozprawie przed Sądem podniósł zarzuty merytoryczne, stwierdzając, że ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ nie stwarza przeszkody do finansowania z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zadań w sferze ochrony zdrowia i leczenia schorzeń ludności, spowodowanych naruszeniem równowagi przyrodniczej w środowisku, i powołał się w tej kwestii na zasady ogólne ochrony środowiska, określone w szczególności w art. 2 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 6 tej ustawy.
Również tych zarzutów nie można podzielić. Z preambuły ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także z jej zasad ogólnych, na które powołuje się skarżąca Gmina, wynika wyraźnie, że bezpośrednim jej zadaniem jest ochrona i kształtowanie środowiska człowieka. Wprawdzie zadanie to ma nie tylko przyrodnicze i gospodarcze znaczenie, gdyż realizacja przepisów ustawy ma zapewnić również równowagę przyrodniczą niezbędną dla warunków życia ludzi, jednakże z powyższych założeń ustawy nie można wyprowadzać wniosków co do finansowania z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zamierzeń w sferze leczenia ludności i przywracania jej utraconego zdrowia, choćby nawet pogorszenie zdrowia ludności spowodowane zostało częściowo zmianami w przyrodniczym otoczeniu człowieka.
Zadania, które mogą być finansowane z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zostały szczegółowo wyliczone w art. 88 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. Z treści tego artykułu wynika wyraźnie, że fundusz ten został utworzony w celu finansowania zadań służących bezpośrednio ochronie środowiska i gospodarki wodnej.
Przepis art. 88 pkt 6 tej ustawy, upoważniający radę gminy do określenia celów służących ochronie środowiska w gminie, nie stwarza podstawy do przeznaczania środków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej bezpośrednio na zadania związane z ochroną zdrowia ludności, jak np. budowa sal gimnastycznych oraz gabinetów odnowy biologicznej w szkołach, także w miejscowościach i rejonach, w których stwierdzono negatywne oddziaływania zmian w równowadze przyrodniczej na zdrowie ludności.
Skargę zatem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należało oddalić zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.