Uzasadnienie
Uchwałą nr IX/63/95 z dnia 25 kwietnia 1995 r., podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 7 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 54 ust. 3 pkt 2 lit. "b" i par. 60 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. Nr 11 poz. 98 ze zm./ i art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, Rada Miejska B. orzekła o pozbawieniu statusu drogi pasa gruntu stanowiącego działkę nr 883 o powierzchni 661 m2, wytyczonego jako droga oddzielająca dwa rzędy działek zabudowanych równolegle przy ulicy R. i ulicy N. w B. Wyjaśniono, że rząd 9 działek przy ulicy S. jest zabudowany domami jednorodzinnymi wolno stojącymi, co umożliwia ich właścicielom swobodny dostęp od ulicy zarówno do domów, jak i do przyległych terenów działki.
Przy równolegle położonej ulicy R. wytyczono ogółem 26 działek dla zabudowy szeregowej. Domy mieszkalne na tych działkach zostały zbudowane szeregowo w pobliżu ulicy, natomiast tereny na zapleczu budynków są użytkowane jako ogródki przydomowe. Dostęp do tych ogródków jest możliwy bądź przez budynek mieszkalny właściciela działki, bądź też od drogi podlegającej likwidacji na mocy uchwały Rady Miejskiej B. Droga ta nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Zabudowa szeregowa przy ulicy R. nie jest jeszcze w całości wykonana.
W piśmie z dnia 15 maja 1995 r. 17 właścicieli działek przy ulicy R. oświadczyło, że są zainteresowani zakupem odpowiedniej części drogi na cele powiększenia swoich działek; jednocześnie jednak wnieśli oni o wstrzymanie czynności likwidacyjnych drogi do czasu zakończenia budowy wszystkich domów na działkach.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 64/95 z dnia 29 maja 1995 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały nr IX/63/95 Rady Miejskiej w B. z dnia 25 kwietnia 1995 r. Zdaniem Wojewody, w myśl art. 8 ust. 2 (...) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ zgodę na likwidację drogi powinni wyrazić wszyscy zainteresowani. Pogląd taki wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 1993 r. SA/Wr 1550/92 /ONSA 1994 Nr 2 poz. 51/. Zgodę wyraziło kilkunastu właścicieli działek, którzy jednocześnie uzależniają likwidację drogi od ukończenia wszystkich prac budowlanych. Organy gminy ponadto nie podjęły niezbędnych czynności związanych ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym likwidacja drogi powinna być przewidziana.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu gminy miejskiej B. Prezydent Miasta. Uchwałą nr XI/84/95 z dnia 27 czerwca 1995 r. Rada Miejska B. na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zatwierdziła wniesioną przez Prezydenta skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodę na likwidację drogi i gotowość nabycia odpowiedniej części drogi wyrazili wszyscy właściciele działek przy ulicy R. Podaniem z dnia 12 czerwca 1995 r. wystąpili oni do Urzędu Miasta B. o sprzedaż części drogi. Podjęcie uchwały w przedmiocie likwidacji drogi było uzasadnione potrzebami inwestorów. Uchwała otworzyła im możliwość odpowiedniej rozbudowy nie zakończonych jeszcze obiektów. Powołanie się przez Wojewodę na wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1993 r. jest nieuzasadnione, gdyż tezy tego wyroku odnoszą się do likwidacji drogi publicznej. Uchwała nie narusza też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym likwidowana droga nie jest w ogóle zaznaczona.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podając, że uchwała o likwidacji drogi została podjęta dnia 25 kwietnia 1995 r., natomiast zgoda użytkowników działek na likwidację drogi wynika z ich oświadczenia z dnia 15 maja 1995 r. W chwili podjęcia uchwały zatem Rada Miejska nie miała podstaw do przesądzania o likwidacji drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ określa kategorie dróg publicznych, zasady zaliczania dróg publicznych do poszczególnych kategorii oraz pozbawiania dróg określonej kategorii, a także sprawy budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony tych dróg.
Od dróg publicznych odróżnione zostały w art. 11 tej ustawy drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, do których należą w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych oraz drogi wiejskie, służące dojazdowi do gruntów rolnych i leśnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych mają do nich tylko ograniczone zastosowanie w zakresie ogólnych zasad zarządzania, finansowania i oznakowania, a także zasad ruchu na tych drogach, ustalonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Rozporządzenie to nie określa zasad likwidacji dróg ogólnodostępnych nie zaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych.
Ustawa o drogach publicznych w powołanym już art. 11 ust. 1 stanowi jedynie, że drogi ogólnodostępne, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, albo powinny być oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo powinny ulec likwidacji.
Na mocy ogólnej reguły art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ sprawy dróg ogólnodostępnych, nie zaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ - jako służące do celów komunikacji w osiedlach mieszkaniowych i dojazdu do gruntów rolnych i leśnych - należą do zadań własnych gminy.
O likwidacji drogi ogólnodostępnej, nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych, decyduje rada gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych, kierując się zbiorowymi potrzebami wspólnoty i uzasadnionym interesem członków tej wspólnoty. Przewidziane w ustawie o drogach publicznych warunki pozbawiania drogi publicznej odpowiedniej kategorii nie mają zastosowania do likwidacji dróg ogólnodostępnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.
Z pisma 17 właścicieli działek budowlanych z dnia 15 maja 1995 r. wynika, że likwidowana przez Radę Miejską B. droga wewnętrzna osiedla K. służyła mieszkańcom 26 domów szeregowych przy ulicy R. w okresie budowy tych domów. Po zakończeniu budowy domów potrzeba ta ustanie. Potwierdzeniem tego ustalenia jest późniejszy zgodny wniosek wszystkich 26 właścicieli działek przy ulicy R. o sprzedaż odpowiednich części zlikwidowanej drogi na cele powiększenia działek przydomowych, które są bardzo niewielkie.
Z geodezyjnego szkicu stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że likwidacja drogi wewnętrznej nie utrudnia ani mieszkańcom ulicy R., ani mieszkańcom równoległej ulicy S. dostępu i dojazdu do wybudowanych domów. Nie można zatem zgodzić się z Wojewodą, że uchwała Rady Miejskiej B. narusza prawo.
Na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić.