Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Pawła K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Rektora Akademii Medycznej utrzymująca w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Lekarskiego 0 odmowie przyjęcia na I rok studiów lekarskich. W toku egzaminu testowego kandydat zgromadził 105 punktów, podczas gdy w roku akademickim 1993/94 minimalna liczba punktów uprawniająca do przyjęcia wynosiła 106.
Skarżący zarzuca decyzjom obrazę prawa materialnego, ponieważ po przeprowadzeniu egzaminu testowego i podliczeniu punktów wycofano dwa pytania, co jest zmianą warunków zdawania egzaminu oraz zasad obliczania punktów niezgodną z wcześniej ustalonym, zatwierdzonym i ogłoszonym regulaminem. Kandydaci próbowali rozwiązywać wycofane później pytania, pomimo świadomości, "iż są one absurdalne". W ten sposób stracili czas, zamiast wykorzystać go na głębszą analizę innych pytań. Ponadto skarżący kwestionuje jedno z pytań z języka angielskiego; wśród oczekiwanych na nie odpowiedzi nie przewidziano rzeczywiście prawidłowej, lecz jedynie zbliżoną do prawidłowej, co potwierdzili zresztą eksperci. Wnosi zatem skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji "na jego korzyść".
Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rektora Akademii Medycznej podkreśla, że regulamin egzaminów, znany kandydatom przed ich rozpoczęciem, dopuszczał możliwość wycofania pytań po przeprowadzeniu egzaminu, lecz przed ogłoszeniem wyników. W takiej właśnie sytuacji komisja egzaminacyjna wycofała dwa pytania, które miały wady uniemożliwiające udzielenie prawidłowej odpowiedzi, pomimo próby dokonywania weryfikacji w oparciu o wiedzę wyniesioną ze szkoły średniej. Wszystkim zdającym zostały jednak z tego tytułu doliczone dwa punkty. Skoro zatem kandydaci byli uprzedzeni o możliwości wycofania pytań po egzaminie, lecz przed ogłoszeniem wyników, to zarzut zmiany warunków zdawania egzaminu jest bezzasadny. Nieuzasadnione są również zastrzeżenia skarżącego co do pytania z języka angielskiego, a wynika to z opinii recenzenta Krajowej Rady Egzaminów Medycznych (...).
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków: Stosownie do art. 141 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/ zasady i tryb przyjmowania na studia oraz zakres egzaminu wstępnego określa senat uczelni, na wniosek rady wydziału, z tym że szczegółowe zasady przyjmowania laureatów oraz finalistów olimpiad stopnia centralnego ustala się na okres co najmniej 3 lat. Uchwała senatu jest podawana do publicznej wiadomości w sposób określony w statucie uczelni, co najmniej na 9 miesięcy przed początkiem następnego roku akademickiego /ust. 1/. Jeżeli wstęp na dany kierunek studiów nie jest wolny, wówczas rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez dziekana wydziału lub inny organ wskazany w statucie. Komisje te podejmują decyzje w sprawie przyjęcia na studia, a same wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne /ust. 3 i 4/. Kandydatowi niezadowolonemu z decyzji komisji służy odwołanie do Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej powołanej w sposób wskazany statutem. Zgodnie z wnioskiem tej komisji rektor podejmuje decyzję odwoławczą która jest ostateczna /ust. 5/.
Uchwalony Statut Akademii Medycznej konkretyzując w par. 97 i art. 98 uregulowania dotyczące postępowania rekrutacyjnego stanowi m.in., że zasady i tryb przyjmowania na studia podawane są do publicznej wiadomości w środkach masowego przekazu o zasięgu krajowym najpóźniej do końca roku poprzedzającego egzamin wstępny, uczelnianą komisję rekrutacyjną powołuje senat na wniosek rektora, a wydziałowe komisje rekrutacyjne rady wydziałów na wniosek ich dziekanów, szczegółowe kompetencje i regulamin działania komisji rekrutacyjnych ustala do 31 marca każdego roku senat uczelni, który też określa liczbę miejsc na każdym wydziale.
Przewidywane w art. 141 ust. 1 ustawy oraz par. 97 ust. 1 statutu określenie zasad i trybu przyjmowania oraz zakresu egzaminu wstępnego nastąpiło na posiedzeniu Senatu Akademii Medycznej. Według protokołu posiedzenia "Senat jednogłośnie przyjął zaproponowaną przez dziekanów wydziałów formę, tryb i zasady rekrutacji na studia we wrocławskiej AM w roku akademickim 1993/94". W ten sposób integralną częścią uchwały Senatu stała się również uchwała Rady Wydziału Lekarskiego w sprawie zakresu i trybu egzaminu wstępnego na Wydział Lekarski w roku akademickim 1993/94. Zgodnie z tą uchwałą egzamin wstępny miał być przeprowadzony w formie testowej z biologii, fizyki, chemii oraz wybranego języka obcego. Pytania testowe mogły obejmować tylko "program nauczania w szkole średniej, włącznie z programem przewidzianym dla klas specjalistycznych", a "za każdą prawidłową odpowiedź kandydat otrzyma jeden punkt". O przyjęciu kandydata na studia decydować zaś będzie miejsce w rankingu kierunku, o który się starał. Uchwała nie wspomina nawet o warunkach dopuszczalności i trybie wycofania pytań testowych już po przeprowadzonym egzaminie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano już wielokrotnie, że ocena wiadomości kandydata na studia nie jest sprawą administracyjną, zaś procedura dokonywania ocen - postępowaniem administracyjnym. Przed egzaminem lub komisją egzaminacyjną kandydat wykazuje się wiadomościami wymaganymi na odpowiednim kierunku studiów, a stroną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego staje się dopiero wobec organu, który w oparciu o "oceny kwalifikacyjne" wydaje decyzję administracyjną o przyjęciu, bądź nie przyjęciu na studia.
Postawienie pytania egzaminowanemu kandydatowi oraz porównanie udzielonej przez niego odpowiedzi z wzorcową, ustaloną przez egzaminatora, to zasadnicze elementy trybu oceniania wiadomości kandydata na studia wyższe. A zatem również ustalenie treści pytań egzaminu testowego oraz wzorcowych na nie odpowiedzi pozostaje w sferze "oceniania", nie podlegającej reżimowi Kpa i uchylającej się spod kontroli sądu, który nie może badać poprawności sformułowania pytań testu, nawet gdyby ich zakwestionowanie przybrało postać konkretnego zarzutu.
Z tego względu oczywiście bezzasadne jest oczekiwanie skarżącego na "sądowe przyznanie punktów", ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego weryfikowanie wyników egzaminu bądź występowanie w roli komisji egzaminacyjnej "wyższego stopnia". Nie jest także rzeczą sądu - jak wcześniej wspomniano - badanie poprawności sformułowania poszczególnych pytań egzaminacyjnych. Natomiast podlega jego kontroli spełnienie prawnych warunków rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym /przed organami podejmującymi decyzje w sprawie przyjęcia na studia/ ewentualnych zarzutów w tej dziedzinie podnoszonych przez kandydatów, odwołujących się od decyzji administracyjnych odmawiających przyjęcia ich na studia. Zbadanie i ustosunkowanie się do takich zarzutów należy do podstawowych obowiązków Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej, która w tym celu może posługiwać się różnymi środkami dowodowymi, także zasięganiem opinii recenzentów Krajowej Rady Egzaminów Medycznych. W rozpoznawanej obecnie sprawie organy uczelni wywiązały się z tak określonych powinności, skoro w postępowaniu odwoławczym zwrócono się do recenzentów KREM o zajęcie stanowiska wobec zarzutów skarżącego odnośnie zakwestionowanych przez niego zadań testowych, a wobec wewnętrznej niesprzeczności tych opinii przyjęto je jako faktyczną podstawę decyzji odwoławczej, ustosunkowując się w jej uzasadnieniu do zarzutów. W tym więc zakresie zarzuty skargi są nieskuteczne, ponieważ sam sąd administracyjny nie może badać poprawności sformułowania pytań testu, a postępowania weryfikacyjnego przeprowadzono przez uczelnianą Komisję Rekrutacyjną nie można uznać za dowolne bądź naruszające przepisy postępowania administracyjnego.
Egzaminator uprawniony do zadawania pytań i oceniania udzielonych na nie odpowiedzi może także, przed uzyskaniem odpowiedzi, cofnąć pytanie. Niedopuszczalne byłoby takie działanie po udzieleniu przez egzaminowanego prawidłowej odpowiedzi na poprawnie zadane pytanie. Taka ocena odnosi się zwłaszcza do egzaminu przeprowadzonego w formie sprawdzianu testowego. Odmowa przyznania punktu za prawidłowe rozwiązanie poprawnie postawionego zadania testowego byłaby naruszeniem każdej prawnie sformułowanej procedury oceniania. Jeżeli natomiast kandydat nie udzielił prawidłowej odpowiedzi na pytanie testu, to nie może domagać się przyznania mu punktu - bez względu na poprawność sformułowania pytania.
Zagadnienie skutków wycofania pytania testowego już po przeprowadzonym egzaminie występowało wcześniej w orzecznictwie NSA przyjmującym, że chociaż wycofanie błędnego pytania, na które nie można udzielić prawidłowej odpowiedzi, nie narusza prawa, to jednak odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy obciążone błędem pytanie testowe umożliwiało udzielenie prawidłowej odpowiedzi, pod warunkiem samodzielnej weryfikacji treści pytania - a więc jeżeli zasób wiedzy kandydata wyniesionej ze szkoły średniej pozwalał na dokonanie takiej weryfikacji i udzielenie odpowiedzi przewidywanej jako prawidłowa. Tylko w takiej sytuacji kandydat, który udzielił odpowiedzi przewidywanej przez egzaminatorów jako prawidłowa, może domagać się przyznania mu należnego punktu, a odmowa uwzględnienia takiego żądania musi być traktowana jako naruszenie prawa /patrz wyroki z dnia 15 kwietnia 1986 r., SA/Wr 783/85 i z dnia 27 września 1991 r., SA/Wr 1018/91/.
Skład sądzący rozpoznając skargę podziela w pełni powyższe zapatrywanie nie godząc się z zamieszczoną w odpowiedzi na skargę sugestią, jakoby elementem porządku prawnego obowiązującego w toku postępowania rekrutacyjnego jest postanowienie pkt 9 "regulaminu egzaminu", którego znajomość i gotowość podporządkowania była przedmiotem pisemnego oświadczenia składanego przez każdego kandydata w dniu rozpoczęcia egzaminów. Według owego postanowienia: "Krajowa Rada Egzaminów Medycznych dopuszcza możliwość wycofania pytania i uznania go za niebyłe po przeprowadzeniu egzaminu, lecz przed ogłoszeniem wyników w przypadku: a/ wadliwego lub nieczytelnego druku; b/ nie wykrytego błędu edytorskiego powodującego niejednoznaczność pytania w opinii Komisji Ekspertów KREM; c/ każdej innej wady technicznej lub przeoczenia Komisji Recenzentów naruszających jednolitość lub obiektywność warunków i czasu egzaminu".
Zgodnie z powołanym już art. 141 ustawy o szkolnictwie wyższym, zasady i tryb przyjmowania na studia oraz zakres egzaminu wstępnego określa senat uczelni, na wniosek rady wydziału, a uchwała senatu podawana jest do publicznej wiadomości w sposób przewidziany w statucie uczelni, co najmniej na 9 miesięcy przed początkiem następnego roku akademickiego.
Jak wcześniej już wspomniano, uchwała Rady Wydziału Lekarskiego zatwierdzona uchwałą senatu Akademii Medycznej w żadnej mierze nie reguluje kwestii wycofania pytań testowych po przeprowadzeniu egzaminu. Już z tych tylko względów postanowienia pkt 9 "regulaminu egzaminu" doręczonego kandydatom w dniu egzaminu nie można traktować jako źródła prawa obowiązującego w toku postępowania rekrutacyjnego na tę uczelnię. Nie sposób bowiem akceptować dopuszczalności regulowania tak istotnej kwestii owego postępowania aktem, którego powstanie całkowicie odbiega od ustanowionego ustawowo sposobu określania trybu i zasad przeprowadzenia egzaminu wstępnego.
Ponadto sama treść omawianego postanowienia pkt 9 "regulaminu egzaminu" budzi zasadnicze wątpliwości. W orzecznictwie NSA dostrzegając faktyczną chociaż prawnie obecnie nieuregulowaną - rolę Krajowej Rady Egzaminów Medycznych, zauważono że wykonując nawet bardzo ważne czynności egzaminacyjne, Rada działa na zlecenie uczelni, ustawowo właściwych do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego. Zlecenie owych czynności nie oznacza więc przekazania ustawowych kompetencji i wyzbycia się odpowiedzialności za prawidłowe przeprowadzenie egzaminów wstępnych oraz obowiązku "wydania decyzji w sprawie przyjęcia na studia" /art. 141 ust. 3 ustawy/, zgodnie z prawem i w postępowaniu szanującym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /wyrok z dnia 26 marca 1993 r., SA/Wr 1267/92/. Rada nie dysponuje zatem arbitralną władzą wycofywania pytań testowych po przeprowadzonym egzaminie, a w przypadkach uzasadnionych i koniecznych mogą tego dokonywać tylko organy uczelni, ale po jednoznacznym wyjaśnieniu, że pytanie egzaminacyjne w tej postaci w jakiej zostało postawione, uniemożliwia udzielenie jakiejkolwiek poprawnej odpowiedzi. Dopiero ustalenie, że rodzaj błędu nie pozwalał na samodzielną weryfikację przez samego egzaminowanego treści wadliwie sformułowanego pytania, stwarzałaby przesłankę wycofania pytania w sposób nie naruszający ani szczegółowych przepisów regulujących postępowanie rekrutacyjne, ani też jego generalnych zasad, m.in. równości szans i porównywalności warunków egzaminu.
Tymczasem organy uczelni nie sprostały tak scharakteryzowanym wymaganiom, przyjmując bezkrytycznie za Krajową Radą Egzaminów Medycznych, że oba wycofane pytania obciążone są takimi błędami, które uniemożliwiają udzielenie prawidłowej odpowiedzi i - wbrew spoczywającym na nich obowiązku - nie dokonały w tej materii żadnych samodzielnych ustaleń pozwalających na ocenę owej kwestii, niezależnie od stanowiska KREM, która przecież wcześniej dopuściła do umieszczenia w testach egzaminacyjnych wadliwie sformułowanych pytań.
Wprawdzie niektórzy kandydaci określali je jako "absurdalne", to wszakże jednocześnie poszukiwali na nie odpowiedzi i podkreślali te, które przewidziano jako poprawne. W takiej sytuacji tylko zasięgnięcie opinii biegłych pozwoliłoby wyjaśnić, czy owe poprawne odpowiedzi były rezultatem naukowego i logicznego rozumowania, czy też jedynie losowego wyboru bądź prawdopodobieństwa. Marginesowo wypada zresztą zauważyć, że w wyniku wycofania pytań wszystkim uczestnikom egzaminu dodano po dwa punkty, naruszając w sposób oczywisty regulację prawną, według której "za każdą prawidłową odpowiedź kandydat otrzyma jeden punkt".
Jeżeli wśród postanowień normatywnych dotyczących zasad i trybu przeprowadzenia egzaminu wstępnego na I rok studiów w Akademii Medycznej w roku akademickim 1993/94 nie znajdujemy takiego, który mógłby uzasadniać dopuszczalność nie zaliczenia kandydatowi punktu za udzielenie w toku egzaminu testowego odpowiedzi, przewidywanej pierwotnie jako prawidłowa przez organizatora egzaminu, jeżeli rodzaj błędu umożliwiał samodzielną weryfikację przez samego egzaminowanego treści wadliwie sformułowanego pytania, a organy uczelni odpowiedzialne za przeprowadzenie egzaminu i zakwalifikowanie kandydatów na studia, nie wyjaśniły, czy wycofane pytania obciążone są innym rodzajem błędu to pozbawienie skarżącego punktu w ten właśnie sposób jest - w ocenie sądu - naruszeniem prawa materialnego /art. 141 ustawy/ oraz przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 Kpa/, która skutkuje uchylenie decyzji na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa.