Uzasadnienie
Rada Miejska w Z. uchwałą nr X/64/95 z dnia 16 marca 1995 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4, 51, 55 i 57 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16, poz. 95 ze zm./, art. 4, 7, 17, 37, 37a 47 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 72 poz. 344 ze zm./ oraz art. 4, 5, 9, 11, 13, 21 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./ uchwaliła budżet miast Z. na 1995 r. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta. Zgodnie z par. 14 uchwały - wchodziła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Z. Skargę na powyższą uchwałę złożył NSZZ "Solidarność" KM w Z. Podniesiono, że podjęta uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, wobec czego domaga się stwierdzenia jej nieważności. Co do istoty sprawy powołano się na pismo z dnia 31 maja 1995 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów. Chodzi mianowicie o naruszenie procedury jej uchwalenia, a dokładnie - pominięcie etapu konsultacji projektów uchwał ze związkami zawodowymi - opiniowanie projektów aktów normatywnych. Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi, podając, że z przepisów ustawy o związkach zawodowych nie wynika obowiązek zachowania trybu konsultacji, o jakim mowa w zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli skarg na uchwałę organu gminy tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.
Zaskarżona uchwała wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi w tej mierze przepisami.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ oraz przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./.
W sprawie jest niesporne, że podstawą podjęcia uchwały były przepisy wyżej cytowane w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 51, art. 54-55 i art. 57 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że obie podjęte uchwały nie były wcześniej /przed ich podjęciem/ konsultowane ze związkami zawodowymi.
Należało zatem ocenić, czy konsultacja taka była wymagana - a więc brak takiej konsultacji powoduje naruszenie prawa, co w efekcie prowadzi do stwierdzenia nieważności podjętych uchwał, bądź też konsultacja taka nie była wymagana, co czyniłoby ocenę podjętej uchwały jako zgodnej z prawem.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ - ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy, mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa wyżej, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Oznacza to, że obowiązek zasięgania opinii dotyczy treści tych aktów, które odnoszą się wprost do przedmiotu działania związków zawodowych, określonych w art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 tej ustawy. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uchwale siedmiu sędziów z dnia 17 czerwca 1993 r. I PZP 2/93 /OSN 1994 nr 1 poz. 1/, które w pełni podziela obecny skład. Chodzi więc o to, że skoro samorząd terytorialny jest wyposażony także w kompetencje prawotwórcze realizowane w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a więc mające znaczenie lokalne, to powinny być brane pod uwagę wyłącznie zadania związków zawodowych wykonywane w skali lokalnej, a więc odnoszące się do tej części społeczności lokalnej, której praw i interesów powinien bronić ruch związkowy. Takie zadania - realizowane właśnie zarówno w skali kraju, jak i na szczeblu lokalnym - wymienione zostały w cytowanych wyżej - art. 1 ust. 1 i art. 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych. Biorąc pod uwagę zadania wymienione w tych przepisach, należy przyjąć, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, ochronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, o tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. O ile w delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego określi się sprawy przekazane do unormowania organowi samorządu terytorialnego, które wprost będą odnosić się do praw i interesów ludzi pracy wymienionych w powołanych przepisach, to będzie istniał ustawowy obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych.
Obowiązek zasięgania opinii o założeniach lub projektach aktów wykonawczych do ustaw spoczywa na organach samorządu terytorialnego, w zakresie podmiotowym wyznaczonym postanowieniem art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Tylko władze ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych lub też ogólnokrajowego związku zawodowego - jeżeli są to związki spełniające kryterium reprezentatywności, o którym mowa w cytowanym przepisie ustawy - są powołane do wyrażenia opinii. Związki zawodowe nie odpowiadające ustawowym kryteriom mogą być proszone o opinie w sprawach zamierzeń legislacyjnych organów samorządu terytorialnego, nie będzie to jednak wykonywanie ustawowego obowiązku, lecz jedynie przejaw polityki prowadzonej przez organy samorządu ze względu na lokalne znaczenie związku zawodowego jako reprezentacji ludzi pracy.
Materiał sprawy wskazuje, że skarżąca nie ma nawet statusu, o jakim mowa w art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy o związkach zawodowych, lecz jest organizacją związkową działającą w ramach art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Zakres przedmiotowy został tam szczegółowo zakreślony. Nie przewiduje w zakresie ich działania konsultacji, o jakiej mowa w skardze. Oznacza to brak związku z zakresem działania. Trafnie zatem uznano, że Rada Miejska Z. nie miała obowiązku zachowania trybu konsultacji przewidzianej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Nie można także przyjąć, aby podjęta uchwała w zakresie budżetu miasta miała bezpośredni, prosty związek z zakresie działania związków zawodowych. Oznacza to, że skoro zakres objęty zadaniami związków zawodowych nie obejmuje zakresu przedmiotowego, konsultacja, o której mowa w skardze, nie jest wymagana. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca nie powoływała się nawet na swoje postanowienia statutowe, z których mogłyby płynąć ewentualne zadania w kierunku przyjęcia zasadności podstawowego zarzutu skargi.
W tej sytuacji, skoro wywody skargi zmierzające do wykazania, że podjęte uchwały naruszają prawo nie mogły być uznane za zasadne, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.