Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 kwietnia 1994 r. nr B-8383/1/94 Wójt Gminy Cz., powołując się na art. 43, 44 i 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, stwierdził, że lokalizacja zakładów kamieniarskich w J. przy ul. G. nr 36, należących do Józefa Ł. i Wandy G., jest niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, i zarządził w związku z tym przeniesienie ich na tereny przeznaczone w planie pod rzemiosło uciążliwe na koszt i staraniem ich właścicieli w terminie do dnia 31 grudnia 1995 r.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik właścicieli zakładów wniosła o uchylenie decyzji Wójta i umorzenie postępowania I instancji, podnosząc, że nie ma podstawy do zmiany lokalizacji zakładów działających od wielu lat z powodu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wanda G., po uzyskaniu w dniu 23 lutego 1978 r. zezwolenia na wykonywanie rzemiosła w zakresie przerobu kamienia budowlanego w zakładzie w J. przy ul. G. nr 36, nabyła w dniu 9 marca 1978 r. od Józefa i Olgi B. zabudowania gospodarcze oraz w dniu 15 marca 1985 r. od Skarbu Państwa działkę o powierzchni 0,12 ha, na której znajdują się te zabudowania. W dniu 11 maja 1978 r. otrzymała z urzędu Gminy w Cz. zezwolenie dopuszczające do użytku pomieszczenia produkcyjne, magazynowe i socjalno-biurowe do obróbki kamienia, a inspektor pracy w dniu 24 lutego 1979 r. pozytywnie ocenił panujące w nich warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei Józef Ł. uzyskał w dniu 10 marca 1983 r. zezwolenie Naczelnika Gminy Cz. na wykonywanie rzemiosła w zakresie kamieniarstwa z siedzibą w J. przy ul. G. nr 36, po czym nabył w dniu 7 marca 1986 r. od Wandy G. udział w 1/2 części tej nieruchomości. Oba zakłady są usytuowane na nieruchomości będącej współwłasnością odwołujących się i działają na podstawie ważnych zezwoleń, w związku z czym ani Wójt, ani Zarząd Gminy nie mieli uprawnień do zmiany ich lokalizacji.
Wojewoda (...) uwzględnił to odwołanie i decyzją z dnia 17 czerwca 1994 r. nr 114/94, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił w całości decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia 11 kwietnia 1994 r. i umorzył postępowanie I instancji, stwierdzając, że przepisy art. 43, 44 i 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia o likwidacji lub przeniesieniu miejsca działalności gospodarczej. Kwestia ewentualnej uciążliwości tej działalności należy do kompetencji terenowej służby ochrony środowiska oraz do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, które to organy mogą wydać stosowne decyzje w celu wyeliminowania uciążliwości zakładów dla otoczenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Klementyna K., zamieszkała w J. przy ul. G. nr 36, i Grażyna R., zamieszkała przy ul. G. nr 32, twierdziły, że działalność obu zakładów jest dla nich bardzo uciążliwa, męczą się już 16 lat i nawet termin ich likwidacji do końca grudnia 1995 r., określony decyzją Wójta Gminy, był zbyt odległy. Decyzja organu odwoławczego jest dla nich niezrozumiała i krzywdząca. Zakłady zanieczyszczają środowisko, przed posesją przy ul. G. nr 36 ich właściciele zrobili wysypisko odpadów pozostałych z obróbki kamienia, pyły i dym z kotłowni oddziałują niekorzystnie na dzieci, które stale chorują. W zakładach nie są też przestrzegane godziny pracy i czynne są one do późnych godzin wieczornych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że sprawa uciążliwości zakładów kamieniarskich powinna być rozstrzygnięta przez odpowiedni organ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wójt Gminy Cz. wskazał jako podstawę prawną swojej decyzji artykuły 43, 44 i 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Przepisy te dotyczą utrzymania obiektów budowlanych i umieszczone są w rozdziale ustawy noszącym taki właśnie tytuł. Artykuł 43 mówi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzać badania stanu technicznego obiektu oraz utrzymywać go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przed przedwczesnym zużyciem, jak również przed oszpeceniem otoczenia. Według art. 44 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego organu administracji państwowej, natomiast w myśl art. 46, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, wyglądu albo nieodpowiedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź użytkowania go w sposób zagrażający środowisku, właściwy organ administracji państwowej wyda decyzję zapewniającą usunięcie stwierdzonego stanu.
Zakłady kamieniarskie w J. przy ul. G. nr 36 działają od 1978 r. Początkowo działalność prowadziła sama Wanda G., później również Józef Ł., który nabył nieruchomość na współwłasność. Oboje uzyskali wszystkie zezwolenia obowiązujące w czasie powstania zakładów, od kilkunastu lat nie został też zmieniony sposób użytkowania obiektów zakładów.
Zgodzić się trzeba z oceną przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ingerencja dotycząca działalności gospodarczej z powodu jej ewentualnej uciążliwości dla otoczenia, polegającej na hałasie, zapyleniu czy też zanieczyszczeniu środowiska odpadami, należy przede wszystkim do kompetencji organów ochrony środowiska i państwowej inspekcji sanitarnej.
Przyjmując, że art. 46 prawa budowlanego stwarza w pewnym zakresie również organom nadzoru budowlanego możliwość działania mającego na celu usunięcie stwierdzonego stanu, polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego w sposób zagrażający środowisku, trzeba zauważyć, że jedynym uzasadnieniem decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 11 kwietnia 1994 r., nakazującej Wandzie G. i Józefowi Ł. przeniesienie na ich koszt w terminie do końca grudnia 1995 r. zakładów kamieniarskich na inny teren, przeznaczony pod rzemiosło uciążliwe, była niezgodność ich lokalizacji z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Cz., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr III/13/92 z dnia 22 maja 1992 r., a nie sposób użytkowania zakładów zagrażających środowisku. Gdyby nawet w toku postępowania wykazano, że użytkowanie zakładów odbywa się w sposób zagrażający środowisku, to powołane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie stwarzały podstawy prawnej do likwidacji funkcjonujących zakładów, do czego sprowadza się w istocie nakaz ich przeniesienia gdzie indziej.
Również przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ nie mogły stanowić podstawy dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o likwidacji obiektów lub działalności, która - prowadzona dotychczas zgodnie z prawem - może być uznana za sprzeczną z ustaleniami nowego planu. Przy opracowywaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę istniejące obiekty i dotychczasowe przeznaczenie terenu. Jeśli dokona się zmiany tego przeznaczenia, dążyć do dostosowania dotychczasowej rzeczywistości do zaplanowanych zamierzeń można jedynie w sposób przewidziany przez prawo. Tylko decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub o zmianie sposobu wykorzystania gruntów, wydane już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są w myśl art. 46 cytowanej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. nieważne, jeśli zawierają rozstrzygnięcia sprzeczne z tym planem; nie dotyczy to jednak inwestycji i obiektów powstałych wcześniej, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich powstania.
Dodać można, że znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego opinia prawna z dnia 4 lutego 1994 r. wskazywała jedną z możliwych, prawidłową drogę dostosowania sytuacji występującej we wsi J. do nowego, uchwalonego w dniu 22 maja 1992 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Twierdzono w niej, że należy podjąć z właścicielami zakładów kamieniarskich pertraktacje dotyczące przeniesienia spornej działalności na tereny wyznaczone w planie pod tego rodzaju usługi. Nie ma przecież przeszkód, aby zaproponować im odkupienie ich dotychczasowej nieruchomości za korzystną cenę i sprzedać inną, na wyznaczonym terenie, zachęcając do tego ulgami podatkowymi lub w inny dopuszczalny sposób. Decyzjami administracyjnymi natomiast można wpłynąć na ograniczenie prawa własności tylko w sposób ściśle określony prawem, na przykład wskazany w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.
Decyzja uchylająca w postępowaniu odwoławczym decyzję Wójta Gminy Cz., wydaną w istocie bez podstawy prawnej, umarzająca postępowanie I instancji i wskazująca przy tym prawidłowy sposób działania w ustalonych okolicznościach faktycznych, oceniona została przez Sąd jako nie naruszająca przepisów prawa w sposób, o którym mowa w art. 207 par. 2 lub par. 3 Kpa W związku z tym sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.