Uzasadnienie
Uchwałą w sprawie wysokości opłaty targowej na terenie miasta W. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 15 i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 8 poz. 31 ze zm./, określiła stawki i zasady pobierania opłat targowych. W par. 9 uchwały ustalono warunki i tryb rozliczenia się i przekazywania do kasy Urzędu Miejskiego pobranych opłat targowych przez zarządców targowisk i inkasentów wyznaczonych przez Zarząd Miasta.
W przepisie par. 9 ust. 4 uchwały postanowiono:
"Nierozliczenie się z pobranych biletów opłat targowych w terminie wskazanym w par. 9 ust. 2 i 3 powoduje powstanie zaległości podatkowych oraz obowiązek uiszczenia odsetek za zwłokę".
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność par. 9 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej.
Wojewoda stwierdził, że postanowienie to narusza art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż podmiotem zobowiązanym do opłaty targowej są osoby dokonujące sprzedaży na targowisku, a nie osoby inkasujące należną opłatę. Natomiast obowiązek rozliczenia się z pobranych opłat wynika bądź z umowy o pracę, jeśli inkasentem jest pracownik, bądź z innej umowy. Tryb pobierania opłaty targowej nie został zresztą szczegółowo w uchwale unormowany, co powoduje także trudności w interpretacji regulacji par. 9 uchwały.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego imieniem gminy miejskiej Przewodniczący Rady Miejskiej wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia.
Gmina zarzuciła, że ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie reguluje odpowiedzialności inkasentów opłaty targowej za pobraną opłatę. Odpowiedzialność ta wynika natomiast z art. 14 ust. 1 i art. 15 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486/.
Treść postanowienia par. 9 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej znajduje oparcie w powyższych przepisach i jest zgodna z prawem.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swój pogląd, że par. 9 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej jest niezgodny z prawem. Według art. 15 podstawą odpowiedzialności inkasenta jest zaniechanie pobrania bądź niewpłacenie pobranego podatku właściwemu organowi. Okoliczność nierozliczenia się przez inkasenta z pobranych biletów może co najwyżej stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, a nie bezpośrednie orzekanie o jego odpowiedzialności. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia warunków takiej odpowiedzialności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchwała Rady Miejskiej w sprawie wysokości stawek opłaty targowej na terenie miasta jest przepisem gminnym wykonawczym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Podstawową zasadą stanowienia przepisów wykonawczych jest zamieszczenie w nim jedynie przepisów, regulujących sprawy przekazane w upoważnieniu, zawartym w ustawie, do unormowania tym aktem. Zasada ta wyrażona została w par. 77 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, stanowiącej załącznik do uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/. Wprawdzie uchwalone przez Radę Ministrów zasady techniki prawodawczej mają bezpośrednie zastosowanie przy opracowywaniu projektów ustaw i projektów aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej to jednak winny być one wykorzystywane także przy opracowywaniu i stanowieniu przepisów gminnych przez rady gmin. Zasady te uwzględniają zresztą dorobek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli zgodności z ustawami rozporządzeń wykonawczych, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej.
Przepis art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych upoważnia rady gmin do:
1/ określania zasad ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokości stawek opłat określonych w ustawie.
2/ zarządzania poboru tych opłat w drodze inkasa oraz określania inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, 3/ wprowadzania innych niż wymienionych w ustawie zwolnień od opłat lokalnych.
Przewidziana w art. 19 w związku z art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych delegacja do określania przez rady gmin zasad ustalania i poboru oraz wysokości stawek opłaty targowej nie obejmuje upoważnienia do ustanowienia zasad odpowiedzialności inkasentów i zarządców targowisk za nierozliczenie się z pobranych opłat z organami gminy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina zasadnie podniosła, że odpowiedzialność inkasentów za pobrane podatki uregulowana została w art. 14 ust. 4 i art. 15 ustawy o zobowiązaniach podatkowych.
Opłata targowa jest zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych i określone w tej ustawie zasady odpowiedzialności inkasentów za pobrane podatki mają również zastosowanie do odpowiedzialności inkasentów opłaty targowej, pobieranej na rzecz gminy.
W wyroku z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 44 - Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że uchwała rady miejskiej nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Podobnie w par. 77 ust. 4 powołanych wyżej zasad techniki prawodawczej sformułowana została teza, że w akcie wykonawczym nie powinno się powtarzać przepisów ustawy.
Określony w par. 9 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej zakres odpowiedzialności inkasenta opłaty targowej został nadto wyraźnie rozszerzony w porównaniu do zakresu odpowiedzialności inkasenta za podatki pobrane i nie wpłacone na właściwy rachunek ustalonego w art. 14 ust. 4 i art. 15 ustawy o zobowiązaniach podatkowych.
Obciążenia inkasenta opłaty targowej odpowiedzialnością z tytułu niepobrania i niewpłacenia na właściwy rachunek opłat targowych do wysokości nominalnej wartości wydanych mu biletów opłaty targowej nie znajduje oparcia w przepisach art. 14 ust. 4 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Zgodnie z tym przepisem inkasent odpowiada całym swoim majątkiem za podatki pobrane i nie wpłacone na właściwy rachunek. Odbiór biletów opłaty targowej przez inkasenta nie może być oceniony jako równoznaczny z pobraniem tej opłaty.
Wobec powyższego skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.