Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 1993 r. nr G. IV-6018-6/93, wydanym na podstawie art. 27a Kpa, działający z upoważnienia Wojewody (...) Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) wyłączył Burmistrza Miasta i Gminy P. od załatwienia sprawy wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków i wyznaczył Burmistrza Miasta i Gminy G. do wydania decyzji w tej sprawie.
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 30 czerwca 1993 r. nr GGRiOS. 7222/1/93, wydaną na podstawie art. 13 ust. 1-3, art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, par. 4, 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1, 4 i 5, par. 10 ust. 1 i par. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149 ze zm./ i art. 3 pkt 14 lit. "a" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, orzeczono o: 1/ wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych położonych w mieście P. i stanowiących własność gminy P., obejmujących działki nr 9/1, 10/1 i 11/1 o powierzchni 4, 7772 ha, zaliczone do klasy III użytków rolnych, 2/ nałożeniu na gminę miejską P. obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z obszaru zabudowy o powierzchni 0, 6339 ha, 3/ nałożeniu na gminę miejską P. obowiązku uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w wysokości 2 328 216 000 zł, 4/ obowiązku uiszczania przez gminę przez okres 20 lat opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości równowartości 1 528, 7 q żyta według ceny jednego kwintala ustalonej w trybie przepisów o podatku rolnym.
W odwołaniu od tej decyzji Zarząd Miasta i Gminy P. zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji, w części ustalającej obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, narusza przepis par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/, z mocy którego od opłat rocznych zwolnione są jednostki organizacyjne działające w zakresie usług komunalnych, do których należy zaliczyć również oczyszczalnie ścieków.
Decyzją z dnia 30 sierpnia 1993 r. nr G. IV-6018-6/93 Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. W uzasadnieniu tej decyzji wyrażony został pogląd, że z mocy par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" powołanego rozporządzenia od opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej zwolnione są jednostki organizacyjne działające w zakresie usług komunalnych, jeżeli są jednostkami spoza sfery produkcji materialnej. Gmina w obowiązującej klasyfikacji gospodarki narodowej została zaliczona do sfery produkcji niematerialnej; jednakże bezpośrednie świadczenie usług komunalnych, w tym również oczyszczanie ścieków, należą do zadań powołanych przez gminy przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych. Przedsiębiorstwa i jednostki te należą do działu produkcji materialnej. Z tych względów gmina nie może być zwolniona od opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy P. zarzucił, że oczyszczalnia ścieków realizuje usługi komunalne i podlega zwolnieniu od opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na mocy par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" rozporządzenia wykonawczego do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na wyjaśnienie Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, które w piśmie z dnia 29 listopada 1992 r. nr GŻU. og. 022, 26/92 stwierdziło, że organy gmin, wyłączając grunty rolne i leśne pod inwestycje związane z gospodarką komunalną, nie podlegają zwolnieniu z opłat rocznych, o których mowa w par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ od obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej zwalnia się osoby działające poza sferą produkcji materialnej.
Pojęcie produkcji materialnej i sfery produkcji materialnej jest pojęciem z zakresu ekonomii i w zależności od kierunku tej nauki może mieć różne znaczenie, w sensie potocznym natomiast oznacza wytwarzanie lub przetwarzanie dóbr majątkowych.
Niejasność tych pojęć, jak się wydaje, podyktowała ustawodawcy upoważnienie Rady Ministrów w art. 22 pkt 5 tej ustawy do określenia osób działających poza sferą produkcji materialnej, zwolnionych od opłat rocznych.
Wykonanie tego upoważnienia nastąpiło w par. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/. Przepis ten wyszczególnia w punktach 1-5 jednostki organizacyjne zwolnione od opłat i nie budzi wątpliwości tylko co do podmiotów wymienionych w punktach 1-4. Według natomiast par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" od opłat zwalnia się jednostki organizacyjne działające w zakresie usług komunalnych, jeżeli są jednostkami spoza sfery produkcji materialnej. Ustalenie zatem, czy jednostki organizacyjne wymienione w par. 10 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia są zwolnione od opłat za wyłączanie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, zależy od wyjaśnienia ustawowego pojęcia produkcji materialnej i sfery produkcji materialnej w dziedzinie usług komunalnych.
Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest zwolnienie od opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę oczyszczalni ścieków, rozważyć należy, jakie jednostki organizacyjne zajmują się świadczeniem usług komunalnych, do których niewątpliwie należy oczyszczanie ścieków.
Według art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymywania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną. Określone w tym przepisie zadania gmin w sferze usług komunalnych związane są z funkcjonowaniem miast i gmin jako ośrodków zamieszkiwania i bytowania ludności i mają charakter użyteczności publicznej.
Stosownie do art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym zadania te gmina realizuje bezpośrednio bądź tworzy w tym celu odrębne jednostki organizacyjne, w tym także przedsiębiorstwa. Powierzenie jednak przez gminę powołanym jednostkom organizacyjnym i przedsiębiorstwom wykonywania usług komunalnych nie zmienia charakteru tych świadczeń jako związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty o charakterze użyteczności publicznej. Przez samo powołanie przedsiębiorstwa komunalnego i powierzenie mu zadania usuwania, odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, związanych z bytowaniem ludności, działalność ta nie nabiera charakteru wytwarzania bądź przetwarzania dóbr, czyli produkcji materialnej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 5 powyższej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Problematykę usuwania ścieków reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymywania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/. Ustawa ta w rozdziale ósmym działu II rozróżnia odpady, w tym także ścieki, będące następstwem działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych i osób fizycznych /art. 53 i art. 54/ oraz odpady i inne zanieczyszczenia powstające w związku z bytowaniem człowieka i jego działalnością /art. 57/.
Z art. 56 powyższej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 1 pkt 16 lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ wynika, że do zadań gmin należy zapewnienie warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych dla ochrony środowiska przed odpadami.
Tak określone zadanie gminy, nawet jeśli w celu jego realizacji gmina powołuje komunalne przedsiębiorstwa oczyszczania, różni się w istotny sposób od zadań jednostek organizacyjnych i osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które obowiązane są usuwać odpady /w tym także ścieki/ powstające w wyniku własnej działalności i które w związku z tym zobowiązane są do budowy własnych kanalizacji i oczyszczalni dla ścieków związanych z ich działalnością gospodarczą.
Gmina i utworzone przez nią zakłady i przedsiębiorstwa komunalne, powołane do usuwania i oczyszczania ścieków powstałych w związku z bytowaniem mieszkańców gminy, są jednostkami spoza sfery produkcji materialnej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./. Wyłączenie zatem gruntów z produkcji rolnej przez gminę z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków zwolnione jest od opłat rocznych z tytułu tego wyłączenia na zasadzie par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149 ze zm./.
(...) Analogiczny pogląd prawny wypowiedział już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1991 r. II SA 73/91 /ONSA 1991 Nr 1 poz. 25/ co do zwolnienia od opłat rocznych spółki wodnej, wyłączającej z produkcji grunty rolne i leśne na cele budowy i eksploatacji oczyszczalni ścieków. Wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku zapatrywania co do celów oczyszczalni ścieków, służących potrzebom ochrony środowiska, w tym także ochronie gruntów rolnych i leśnych, mają również zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.