Uzasadnienie
Aktem notarialnym, sporządzonym dnia 14 lipca 1993 r. w kancelarii notarialnej w G.W. rep. A nr (...), Wanda Z. nabyła nieruchomość rolną, położoną w S. w gminie M., obejmującą nie zabudowaną działkę nr 194/2 o powierzchni 0,94 ha, na cele produkcji rolniczej. Z nabytej działki została wydzielona działka nr 194/5 o powierzchni 0,41 ha.
Na mocy zawartej później w formie aktu notarialnego umowy darowizny Wanda Z. nabyła własność innej nieruchomości rolnej, położonej w Ś. w gminie M., obejmującej działkę nr 213/8 o powierzchni 90 arów, stanowiącej pastwisko.
Decyzją nr 7/93 z dnia 9 września 1993 r. Burmistrz Miasta M. ustalił na wniosek Wandy Z. na działce nr 194/5 lokalizację inwestycji - wytwórni pasz. Decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M., w którym działka nr 194/2 w S. została przeznaczona na cele produkcyjno-rzemieślnicze.
Kolejną decyzją z dnia 24 września 1993 r. nr GG.V-715/27/93 Burmistrz Miasta M. zezwolił Wandzie Z. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy V o powierzchni 0,31 ha i klasy VI o powierzchni 0,10 ha z przeznaczeniem pod budowę mieszalni pasz i jednocześnie ustalił jednorazową należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości 74 086 000 zł oraz opłatę roczną w wysokości 7 409 000 zł. Należność i opłaty roczne zostały określone z uwzględnieniem przelicznika średniej krajowej ceny żyta, ustalonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lipca 1993 r. /M.P. Nr 36 poz. 375/ w wysokości 217 900 zł za jeden kwintal. Uchwałą nr XXVIII/232/93 Rady Miejskiej w M. z dnia 16 września 1993 r. do celów obliczenia podatku rolnego średnia cena skupu żyta, określona w komunikacie Prezesa GUS, została obniżona z 217 900 zł za jeden kwintal do 150 000 zł za jeden kwintal.
Na skutek odwołania Wandy Z. Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wanda Z. zarzuciła, że realizowana przez nią mieszalnia pasz wraz z całością posiadanych gruntów stanowi zorganizowaną całość gospodarczą - gospodarstwo rolne i będzie służyć rolnictwu, wobec czego budowa ta nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że jednorazowa należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i opłaty roczne nie mogą być obliczane według średniej krajowej ceny żyta, lecz według ceny ustalonej w uchwale Rady Miejskiej M. Zarzuciła też, że od jednorazowej należności nie odliczono ceny nabycia nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 1 marca 1994 r. SA/Wr 2296/93 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Wojewody (...) i Burmistrza Miasta M. Sąd ustalił, że realizowana przez skarżącą inwestycja obejmuje budowę 4 silosów zbożowych typu SR 300, 6 silosów typu SZ-6-200, "kosza przejęciowego" o pojemności 28 m3, przenośników kubełkowych, wiaty produkcyjno-magazynowej o powierzchni 346,30 m2 i budynku administracyjno-socjalnego, co wynika z zatwierdzonego planu realizacyjnego inwestycji.
Oceniając zarzuty skarżącej, Sąd wyraził pogląd prawny, że mieszalni pasz wraz z obiektami towarzyszącymi, realizowanymi na działce o powierzchni 0,41 ha, nie można uznać za integralną część gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55[3] kodeksu cywilnego. Jest to inwestycja przemysłowa, której celem będzie wytwarzanie pasz na sprzedaż, i wobec tego nie jest istotne, że przedmiotem przetwórstwa będą płody rolne, a zwłaszcza ziarna zbóż. Sąd wyraził też ocenę, że skoro skarżąca nabyła opisaną nieruchomość jako grunt rolny na cele produkcji rolniczej, co oświadczyła w akcie notarialnym, a dopiero następnie wyłączyła grunt z produkcji rolnej na potrzeby realizacji inwestycji, to nie występują przesłanki przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ do zmniejszenia jednorazowej należności o wartość nabycia gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 1994 r. podzielił jedynie zarzut skarżącej, że stosownie do par. 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149; zm. Dz.U. 1992 nr 55 poz. 267/ w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./ należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej powinna być ustalona z uwzględnieniem średniej ceny żyta, ustalonej w uchwale Rady Miejskiej M., będącej przepisem gminnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 27 maja 1994 r. nr GG.V-7151/10/94, wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ oraz par. 6 i 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149 ze zm./ i par. 1 uchwały nr XXVIII/232/93 Rady Miejskiej M. z dnia 16 września 1993 r. w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta, zezwolił Wandzie Z. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy V o powierzchni 0,31 ha i gruntów rolnych klasy VI o powierzchni 0,10 ha, stanowiących działkę nr 194/5, obręb S., z przeznaczeniem pod budowę mieszalni pasz. Jednocześnie ustalił jednorazową należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w wysokości: od 0,31 ha - 46 500 000 zł, od 0,10 ha - 4 500 000 zł, razem 51 000 000 zł, oraz opłatę roczną stanowiącą 10 procent należności, to jest 5 100 000 zł.
Należność i opłata roczna zostały obliczone na podstawie par. 6 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwzględnieniem średniej ceny skupu żyta w wysokości 150 000 zł za jeden kwintal, ustalonej uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia 16 września 1993 r.
W odwołaniu od tej decyzji Wanda Z. zarzuciła, że mieszalnia pasz jest składnikiem majątkowym prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,84 ha i wobec tego nie nastąpiło wyłączenie gruntów pod tym obiektem z produkcji rolnej.
Decyzją z dnia 15 lipca 1994 r. nr GK.org.6014/odw/14/94 Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. Wojewoda wyraził pogląd, że mieszalnia pasz z obiektami towarzyszącymi jest inwestycją o charakterze przemysłowym i nie stanowi integralnej części gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55[3] Kc.
W skardze na tę decyzję Wanda Z. zarzuciła, że mieszalnia pasz na potrzeby rolnictwa należy do obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i jej realizacja nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyjaśnienie Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 listopada 1991 r. nr GUZ og-022/ 17/92 i wyjaśnienie Wojewody (...) z dnia 17 stycznia 1992 r. nr GK.org.0150/1/92, według których "nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, podlegających zainwestowaniu pod produkcję usługową, przetwórstwo rolno-spożywcze lub inne, realizowane w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego określonego definicją kodeksu cywilnego".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W wyroku z dnia 1 marca 1994 r. SA/Wr 2296/93 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że realizowana przez skarżącą mieszalnia pasz nie może być uznana za integralną część gospodarstwa w rozumieniu art. 55[3] kodeksu cywilnego oraz że jest to inwestycja przemysłowa.
Pogląd ten, stosownie do art. 209 Kpa, wiąże w niniejszej sprawie sąd oraz organy administracji rządowej i samorządowej, które wydały decyzje w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na cele budowy mieszalni pasz. Oznacza to, że ani organy administracji rządowej i samorządowej rozstrzygające ponownie sprawę, ani Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie mogły wydać rozstrzygnięcia, które by pozostawało w sprzeczności z powyższą oceną.
Należy jednak podkreślić, że także obecnie Sąd podziela ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 1 marca 1994 r. co do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na skutek zamierzonej budowy mieszalni pasz. Ocena ta zresztą nie pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniami Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Wojewody (...), które skarżąca cytuje w swoich pismach.
Urządzenia mieszalni pasz, w zależności od ich funkcji w gospodarstwie rolnym, bądź mogą stanowić składnik gospodarstwa i wtedy ich budowa nie będzie uzależniona od wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bądź też mogą być zakwalifikowane jako zakład przemysłowy przetwórstwa rolnego, którego budowa będzie powodować wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jeżeli inwestycja ta zostanie zlokalizowana na nieruchomości rolnej.
Mieszalnia pasz przeznaczona zasadniczo na potrzeby jednego gospodarstwa rolnego i bazująca na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa może być zakwalifikowana jako składnik tego gospodarstwa i nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Natomiast mieszalnia pasz, której produkcja będzie wymagać zakupów surowca z zewnątrz i której celem będzie sprzedaż innym podmiotom gospodarczym bądź też wykonywanie usług na rzecz innych gospodarstw, będzie stanowić przemysłowy zakład przetwórstwa rolnego, którego lokalizacja na gruntach rolnych będzie wymagać wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.
Zakład mieszalni pasz realizowany przez skarżącą ma charakter zakładu przemysłowego przetwórstwa rolnego. Wielkość jego urządzeń, obejmujących według zatwierdzonego planu realizacyjnego budowę 10 silosów zbożowych, kosza przejęciowego o pojemności 28 m3, wiaty produkcyjnej o powierzchni 346,30 m2 i budynku administracyjno-socjalnego, znacznie przekracza potrzeby gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,84 ha, które posiada skarżąca. Gospodarstwo to niewątpliwie nie zapewni też dostatecznych ilości surowca, niezbędnych do wykorzystania pełnej zdolności produkcyjnej mieszalni pasz. Przesądza to o zakwalifikowaniu mieszalni jako zakładu przemysłowego przetwórstwa rolnego, a nie składnika gospodarstwa rolnego jako zorganizowanej całości.
Prawidłowo też została obliczona w zaskarżonych decyzjach wielkość należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej i opłat rocznych. Zgodnie z par. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149 ze zm./ wielkość należności została ustalona dla powierzchni 0,31 ha gruntów klasy V według wartości 100 ton ziarna żyta od 1 ha i dla powierzchni 0,10 ha gruntów klasy VI według wartości 30 ton ziarna żyta od 1 ha, obliczonej na podstawie średniej ceny skupu w wysokości 150 000 zł za jeden kwintal /1 500 000 zł za 1 tonę/. Tak obliczona należność wynosi 51 000 000 zł.
Opłata roczna stanowi 10 procent powyższej kwoty stosownie do par. 6 ust. 5 wymienionego rozporządzenia.
Na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa skargę wobec tego należało oddalić.